II OSK 2319/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 653/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L.R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 1 sierpnia 2025 r., IV SAB/Wr 653/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a." odrzucił skargę L.R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia (pkt 1) i zwrócił z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2) wskazując, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", bowiem przed złożeniem skargi nie wniósł ponaglenia. WSA wyjaśnił, że wprawdzie skarżący nadesłał ponaglenie z 6 kwietnia 2025 r. wniesione na bezczynność organu w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże ponaglenie to nie dotyczy sprawy objętej skargą, która odnosi się do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w wydaniu zaświadczenia jest wniesienie ponaglenia, podczas gdy zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna nie jest sprawą administracyjną i bezczynność w jego wydaniu nie może być skarżona ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a., 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek braku dostarczenia przez stronę dokumentu, który znajduje się w aktach postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. powinien być przekazany przez organ sądowi wraz z całymi aktami w postaci papierowej lub elektronicznej. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi kasacyjnej dołączone zostało pismo zatytułowane "WNIOSEK – ponaglenie" datowane 23 lutego 2025 r., w którym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że składa ponaglenie i zwrócił się o wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Jakkolwiek bowiem postępowanie w sprawach zaświadczeń jest postępowaniem odrębnym w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej (z uwagi na jego uproszczony charakter jak i odformalizowanie), jednakże znajdują do niego odpowiednie zastosowanie przepisy części ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normujące pojęcia wspólne, do których należy bezczynność organu (patrz: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też zauważyć, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, a zatem w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma odpowiednie zastosowanie art. 37 k.p.a. (patrz: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 52.). Dotyczy to także ochrony osoby żądającej wydania zaświadczenia, której przysługuje prawo złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie przy odpowiednim zastosowaniu art. 37 k.p.a. (patrz: E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Sądownictwo administracyjne - skarga na bezczynność organu - postanowienie - warunki wniesienia skargi. Glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, s. 1.). Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej (również w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia), jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W myśl zaś art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został 27 grudnia 2024 r. Następnie, w dniu 27 stycznia 2025 r. cudzoziemiec zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec bezczynności organu cudzoziemiec złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji nadesłał ponaglenie z 6 kwietnia 2025 r. wniesione na bezczynność organu w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy, które nie odnosiło się do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Podkreślić jednakże należy, że wraz ze skargą kasacyjną przedłożone zostało pismo zatytułowane "WNIOSEK – ponaglenie" datowane 23 lutego 2025 r., w którym pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że składa ponaglenie i zwrócił się o wydanie zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. Do ww. pisma dołączono urzędowe poświadczenie przedłożenia ww. pisma organowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi do sądu, skarżący zwrócił się do organu z ponagleniem, zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził zatem, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § k.p.a. i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak bowiem wskazano powyżej skarga została poprzedzona ponagleniem, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.