II OSK 231/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 455/15 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 455/15 po rozpatrzeniu skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej Bielawy Nr XX/206/12 z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy [...] w rejonie cmentarza w B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 13 kwietnia 2012 r. poz. 1403) orzekł o ustaleniu P. R. opłaty w wysokości 36.312,86 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwoty 31.770,00 zł dotyczącej działki nr [...] o pow. 3.003 m2 oraz kwoty 4.542,86 zł dotyczącej udziału wynoszącego 1/7 części działki nr [...] o pow. 3.006 m2. W wyniku złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], ponownie orzekł o ustaleniu skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości 36.312,86 zł, w tym kwoty 31.770,00 zł dotyczącej działki nr [...] oraz kwoty 4.542,86 zł dotyczącej udziału 1/7 w działce nr [...]. Także ta decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił stronie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości (działka nr [...] oraz udziału wynoszącego 1/7 części działki nr [...]) spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z ich zbyciem, w wysokości 7.239,60 zł, w tym dla działki nr [...] - 6.333,60 zł, a dla udziału 1/7 w działce nr [...] - 905,66 zł. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz podniósł, że rzeczoznawcy majątkowi w sporządzonych operatach szacunkowych dokonali określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości (działki nr [...] oraz udziału 1/7 części działki nr [...]), a mianowicie przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Wskazano również, ze dla ustalenia wszystkich wyżej wspomnianych wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Z uwagi na treść art. 87 ust.3a u.p.z.p. dokonano obliczenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości w nowym planie i jej wartością w czasie tzw. luki planistycznej, która wyniosła 21.112 zł dla działki nr [...], a dla udziału 1/7 w działce nr [...] wyniosła 3.018,85 zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. R. Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. w mocy. Zwracając uwagę na brak legalnej definicji "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium zgodziło się z przyjętym przez rzeczoznawców majątkowych założeniem, iż pod tym pojęciem należy rozumieć potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości, czyli to jak potencjalnie właściciel mógłby korzystać z tej nieruchomości i czy na tym terenie mogłaby być dopuszczona zabudowa. Zdaniem organu II instancji wobec tego, że teren, na którym położone są przedmiotowe nieruchomości, przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęte zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/220/00 Rady Miejskiej Bielawy z dnia 29 listopada 2000 r., które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, to należy przyjąć, że istniał tam pewien potencjał, który słusznie, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, został wzięty pod uwagę przez rzeczoznawców. Tym samym przy ustaleniu wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zarówno działki nr [...] jak i nr [...], nieruchomości porównywane były z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 455/15 skargę P. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodził się z Kolegium, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej organ nie bada możliwości zabudowy nieruchomości w kontekście istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie przy ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., należy ustalić jaki był w okresie tzw. luki planistycznej potencjał danej nieruchomości w zakresie zabudowy. Kolegium analizując przedłożone do akt operaty szacunkowe z dnia 4 listopada 2014 r. prawidłowo – w ocenie WSA – przyjęło, iż rzeczoznawcy majątkowi słusznie wzięli pod uwagę, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, że teren, na którym położone są przedmiotowe nieruchomości, z uwagi na fakt, że przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, posiada pewien potencjał. W rezultacie zatem, przy ustaleniu wartości przedmiotowych działki nr [...] i nr [...] według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zostały one porównane z nieruchomościami, które były położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), ale dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Badając zaskarżoną decyzję WSA we Wrocławiu nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości zarówno w zakresie przestrzegania reguł procesowych, jak też regulacji prawa materialnego. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zaś dysponowały operatami szacunkowymi z dnia 4 listopada 2014 r., co było niezbędne do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, które następnie zostały przez skarżącego zbyte, uzasadniając tym samym, w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nałożenie na niego opłaty planistycznej. WSA uznał za niezasadny zarzut skargi w kwestii nadużycia zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez zupełnie odmienną wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Kolegium w obecnie zaskarżonej decyzji w porównaniu z wcześniejszą decyzją kasacyjną z dnia [...] lutego 2013 r. i wskazał, że uregulowana w art. 139 k.p.a. zasada zakazu "reformationis in peius" odnosi się wyłącznie do niemożności pozbawienia odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją pierwszoinstancyjną praw albo niemożności wydania orzeczenia zwiększającego jego obowiązki. W żadnej mierze zakaz ukształtowany w art. 139 k.p.a. nie odnosi się do zmiany argumentacji prawnej, za którą nie idzie w parze niekorzystna dla skarżącego zmiana rozstrzygnięcia decyzyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że po uchwaleniu w dniu 19 lutego 2012 r. uchwałą nr XX/206/12 Rady Miejskiej Bielawy planu zagospodarowania przestrzennego, doszło rzeczywiście do wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i udział wynoszący 1/7 w działce nr [...], położonej w B. obręb [...], co skutkowało przyjęciem zawyżonej kwoty jako podstawy ustalenia opłaty planistycznej. 2. przepisów postępowania a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia następujących przepisów postępowania a w szczególności: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie okoliczności, że w dniu [...] stycznia 2011 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, nr [...] położonej w B. obręb [...]. - art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nadużycie zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez zupełnie odmienną wykładnie przepisów prawa dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie, a to w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i w zaskarżonej decyzji oraz przez niewyjaśnienie zmiany stanowiska przez ten organ. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez nieuwzględnienie okoliczności, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność ta wskazywała na potencjalną możliwość zabudowy należących do niego działek nr [...] i nr [...], a zatem miałaby wpływ na ustalenie wartości tych nieruchomości i co za tym idzie na wysokość ustalanej w niniejszym postępowaniu opłaty planistycznej. Zarzut ten, jak wykazuje analiza operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych, jest nieuzasadniony. Biegli sporządzający operat uwzględnili bowiem potencjalną możliwość zabudowy należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości wynikającą z faktu, że teren, na którym położone są te nieruchomości, przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym. W związku z tym przy ustaleniu wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, należące do skarżącego działki nr [...] i nr [...] porównywane były z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Taki sposób wyceny uwzględniał w pełni rzeczywiste przeznaczenie działek należących do skarżącego kasacyjnie, w tym także potencjalne możliwości zagospodarowania tych działek na cele budowlane wynikające z zapisów studium. Skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionował operatu, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] przed uchwaleniem planu, nie były uzasadnione w świetle opisanego wyżej, dokonanego przez biegłych przy wycenie, doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Wobec powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, gdyż organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie i właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a pozytywna ocena operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., nie budzi zastrzeżeń. Biegli prawidłowo bowiem ustalili jakie było rzeczywiste przeznaczenie działek należących do skarżącego przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo ustalili wartość tych nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego, co doprowadziło do prawidłowego wyliczenie przez organy na podstawie sporządzonego operatu wysokości opłaty planistycznej. Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nadużycie zaufania skarżącego do władzy publicznej z powodu odmiennej wykładni przepisów prawa dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, iż powoływaną przez niego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2013 r., która ustalono skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości 36.312,86 zł, a więc 5-krotnie wyższą niż ustalona w obecnie skarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. (7.239,60 zł). Różnica wynikała stąd, iż ta poprzednia decyzja oparta była na operacie szacunkowym rzeczoznawcy M. K. z 18 kwietnia 2013 r., w którym jako nieruchomości porównywane biegły przyjął grunty rolne niezabudowane. Obecnie skarżona decyzja została natomiast oparta na operacie szacunkowym rzeczoznawców G. K. i L. S. z 4 listopada 2014 r., w którym jak to wskazano wyżej, przyjęto do porównania nieruchomości objęte zapisami studium przewidującego zabudowę o charakterze rezydencjonalnym. Ustalenie w wyniku decyzji kasatoryjnej SKO w wysokości 5-krotnie niższej, w żaden sposób nie może być uznane za nadużycie zaufania skarżącego do władzy publicznej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie zaistniała ta druga sytuacja, a więc doszło do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano sposobów ustalania wartości nieruchomości, wskazując w art. 37 ust. 11, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawcy majątkowi stosując się do art. 154 ust. 2 u.g.n. uwzględnili przeznaczenie nieruchomości należących wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie tego przepisu nie prowadziło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości, albowiem jak to wskazano już wyżej, ustalenie wartości nieruchomości należących do skarżącego kasacyjnie z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 154 ust. 2 u.g.n., pozwoliło na uwzględnienie potencjału tych nieruchomości w zakresie ich wykorzystania na cele budowlane wynikający ze studium. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.