II OSK 2302/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik, Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 815/16 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2017r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 815/16, oddalił skargę E.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. nakazał inwestorowi E.S. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie wyburzonej ściany z oknem, przywrócenie drzwi balkonowych o wymiarach 80x200cm pomiędzy loggią a mieszkaniem nr [...], zamontowanie na odbudowanej ścianie grzejnika, wyburzenie ściany dzielącej pokój na dwa oddzielne pomieszczenia - w terminie kiedy w/w decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, decyzją z [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – dalej w skrócie "Pr. bud."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że na skutek pisemnych informacji E.S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych wykonanych we wspomnianym wyżej lokalu nr [...]. Roboty dotyczyły m. in. zabudowy i przyłączenia powierzchni loggii do lokalu mieszkalnego oraz podziału pokoju na dwa pomieszczenia. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że roboty te wykonano bez uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Podstawową kwestią sporną był czas ich wykonania. Według oświadczenia E.S. zabudowa loggii nastąpiła przed 1986 r., gdyż w tej dacie stała się najemcą lokalu, który miał już zabudowaną loggię i dwa pokoje. Natomiast z opinii inż. T.D. zawierającej ocenę wykonanych robót budowlanych wynika, że zabudowa została wykonana ok. 1998 r. W celu precyzyjnego ustalenia powyższej okoliczności przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalono, że zabudowa loggii i podział jednopokojowego lokalu mieszkalnego na dwupokojowy dokonany został nie wcześniej niż w listopadzie 2006 r. Oznacza to, że inwestorem w/w robót budowlanych jest obecna najemczyni E.S. i to na niej winien spoczywać obowiązek przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Organ wskazał także, że w sprawie sporządzono dwie opinie techniczne. Ocena techniczna opracowana przez inż. T.D. dotyczy prawidłowości wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych obejmujących zabudowę loggii i wymianę okien. Ocena ta swoim zakresem nie obejmuje likwidacji ściany zewnętrznej - okiennej loggii stanowiącej część wspólną (konstrukcyjną) budynku oraz znajdującego się na niej grzejnika, likwidacji drzwi balkonowych oraz wykonania nowych ścian, w wyniku czego zmienił się układ funkcjonalny lokalu z jednopokojowego z loggią na dwupokojowy bez loggii. Do w/w opinii technicznej załączony jest rzut poziomy lokalu nr [...], który przedstawia stan faktyczny i potwierdza usunięcie ściany zewnętrznej - okiennej będącej przed przebudową ścianą zewnętrzną budynku, stanowiącą część wspólną nieruchomości. Druga ekspertyza techniczna sporządzona została przez mgr inż. H.S. również legitymującego się stosownymi uprawnieniami, dotyczy zagrzybienia ścian lokalu nr [...]. Potwierdza ona rozbiórkę ściany zewnętrznej - okiennej loggii, zamurowanie wyjścia na logię po uprzednim demontażu drzwi balkonowych. W efekcie wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana układu funkcjonalnego przedmiotowego lokalu, który jest obecnie dwupokojowy, przy czym żaden z pokoi nie spełnia wymagań § 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 – dalej w skrócie "rozporządzenie"). W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że inwestorem robót przeprowadzonych w lokalu nr [...] jest E.S. Roboty zostały wykonane nie wcześniej niż w listopadzie 2006 r. co oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia. Bezspornym jest, że wykonane roboty budowlane ingerowały w ścianę nośną (zewnętrzną - okienną loggii) stanowiącą część wspólną nieruchomości, a zatem wymagały zgody Wspólnoty Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym znajduje się lokal nr [...] oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wspólnota Mieszkaniowa nie wyrażała zgody na wykonanie w/w robót oraz nie zgadza się na ich zalegalizowanie, wnosząc o przywrócenie stanu pierwotnego lokalu nr [...] (oświadczenie złożone podczas rozprawy administracyjnej). Podsumowując organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Podkreślił, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Pr. bud., z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 Pr. bud. nie znajduje zastosowania. Art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. wskazała, że w momencie objęcia lokalu nr [...] nikt go jej nie przekazał protokolarnie, nie doszło także do podpisania umowy najmu. Wskazała, że jest drugim lokatorem od 1986 r. i w tej dacie stan mieszkania był taki jak obecnie. Przebudowa musiała nastąpić w okresie od 1974 r. do 1986 r. Jedyne roboty jakie wykonała w mieszkaniu to wymiana dwóch okien. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawowym zarzutem kierowanym pod adresem kontrolowanej decyzji jest nałożenie określonych w niej obowiązków na skarżącą, która konsekwentnie, w toku całego postępowania twierdzi, iż nie była ich inwestorem. Przechodząc do oceny podniesionego zarzutu Sąd wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie robót budowlanych samowolnie wykonanych w lokalu nr [...] zostało wszczęte w styczniu 2010 r. W jego toku wydano szereg decyzji administracyjnych, zapadły także dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1497/10 oraz z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 142/15. Z akt postępowania wynika, że organ I instancji realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przeprowadził w dniu [...] lipca 2014 r. rozprawę administracyjną, której podstawowym celem było ustalenie kto i kiedy dokonał przedmiotowych robót budowlanych w lokalu nr [...]. Na podstawie zebranych oświadczeń oraz analizy przedłożonych dokumentów organ ustalił, iż zabudowa loggii i podział jednopokojowego lokalu mieszkalnego na dwupokojowy został dokonany nie wcześniej niż w listopadzie 2006 r., co przesądza, iż inwestorem w/w robót budowlanych była E.S. i to na niej winien spoczywać obowiązek przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Organ prawidłowo przeprowadził rozprawę administracyjną i brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętych w jej wyniku ustaleń. Skarżąca prawidłowo powiadomiona o terminie rozprawy administracyjnej nie uczestniczyła w niej. Powyższe ustalenia znajdują dodatkowo potwierdzenie w dokumentach przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. wraz z odpowiedzią na skargę. Przeczą one twierdzeniom skarżącej, iż inwestorem spornych robót budowlanych był poprzedni najemca. Precyzują także datę ich wykonania poprzez wykazanie, że nie mogły być one wykonane wcześniej niż w listopadzie 2006 r. Wynika z nich także, że w dniu [...] marca 1972 r. została zawarta umowa najmu lokalu nr [...] między Kierownikiem Rejonu Obsługi Mieszkańców a E.S. Z jej treści m. in. wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] składa się z jednego pokoju, kuchni, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 31,90 m2, a w załączniku do umowy opisano stan techniczny i wyposażenie lokalu. Przedstawione przez Wspólnotę dokumenty zaprzeczają twierdzeniom skarżącej, iż przekazanie lokalu nastąpiło bez jednoczesnego zawarcia umowy najmu i protokolarnego przekazania. W ocenie Sądu przedłożone dokumenty stanowią potwierdzenie ustalonego przez organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego, który uzasadniał zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.S. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że: - przebudowy lokalu dokonały osoby mieszkające tam w latach 1974-1986, co znajduje uzasadnienie w przesłuchaniu tych osób, który to dowód organy pominęły, - umowa najmu w formie pisemnej dotycząca lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] została podpisana przez skarżącą E.S. z datą wsteczną (1990 r.) dopiero w roku 2000; przy czym opisany w załączniku stan techniczny i wyposażenie lokalu nie odzwierciedlał jego stanu faktycznego, - inwentaryzacja budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. z października 2006 r. mogła zostać sporządzona w oparciu o stare projekty a nie w oparciu o faktyczne obmiary lokali, nie została przesłuchana osoba sporządzająca tą inwentaryzację - L.T., - ogrzewanie przedmiotowego lokalu w latach 2005-2009 było rozliczane na podstawie dwóch zamontowanych podzielników kosztów - podzielniki te wskazane zostały dokładnie w piśmie M.Z. z [...] marca 2014 r., który to dokument załączony został do akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; - z załączonych do akt postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] dokumentów w postaci szeregu różnego rodzaju przeglądów nie wynika jaki był faktyczny stan lokalu nr [...] w dacie sporządzania tych przeglądów, - skarżąca nie mogła na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2014 r. przedstawić swojego stanowiska, z uwagi na zły stan zdrowia - była po nagłym pobycie w szpitalu i prawie miesięcznym zwolnieniu lekarskim; i w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi E.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego autor skargi kasacyjnej. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że organy obu instancji zebrały obszerny, a zarazem kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie. Na jego podstawie ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej kasacyjnie doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie określonych w rozstrzygnięciu robót budowlanych. W motywach decyzji organ wyjaśnił przesłanki natury faktycznej jaki i prawnej, na których oparł się podejmując rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w lokalu nr [...] wykonano samowolne roboty budowlane obejmujące zabudowę i przyłączenie powierzchni logii (stanowiącej część wspólną – konstrukcyjną budynku) do lokalu mieszkalnego oraz podział pokoju na dwa pomieszczenia. W toku trwającego od 2010 r. postępowania administracyjnego sporządzone zostały dwie opinie techniczne, poddane zresztą prawidłowej i wnikliwej ocenie ze strony organów orzekających. Pierwsza autorstwa – inż. T.D. dotyczyła oceny prawidłowości wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych obejmujących zabudowę logii i wymianę okien. Wynika z niej, że wykonano zabudowę na murze, który wcześniej tworzył barierkę loggii oraz wymiany okna w pokoju dziennym i według jej autora roboty te nie naruszyły elementów konstrukcyjnych budynku. Druga ekspertyza techniczna – autorstwa mgr inż. H.S. dotyczyła zagrzybienia ścian lokalu nr [...] i została sporządzona w 2011 r., a następnie uzupełniona w 2012 r. w świetle raportu termowizji. Wynika z niej, że stan lokalu jest odmienny od projektowego. Potwierdziła ona rozbiórkę ściany zewnętrznej - okiennej loggii wraz z grzejnikiem (część wspólna c.o.), zamurowanie wyjścia na loggię po uprzednim demontażu drzwi balkonowych. Wymurowano ściankę działową między kuchnią i płaszczyzną dawnych drzwi balkonowych z pozostawionym wejściem do nowego pomieszczenia – pokoju. Lokal zmienił układ funkcjonalny z jednopokojowego z loggią na lokal dwupokojowy bez loggii. Bezspornie zatem wykonane roboty budowlane ingerowały w ścianę nośną (ściana zewnętrzna okienna loggii) stanowiącą cześć wspólną i wymagały zgody Wspólnoty Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym znajduje się lokal nr [...] oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne, w toku postępowania Wspólnota konsekwentnie nie wyrażała zgody na legalizację samowoli budowlanej i domagała się przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego za prawidłowe należy uznać ustalenia organów obu instancji dotyczące okresu popełnienia samowoli budowlanej oraz jej sprawcy, które to kwestie skarżąca kasacyjnie stara się bezskutecznie podważyć w wywiedzionej skardze kasacyjnej. Otóż zgodzić się trzeba z twierdzeniem Sądu I instancji, iż stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną jakoby przebudowy lokalu dokonał poprzedni najemca, przeczy przede wszystkim załączona przez Wspólnotę do akt sądowych umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu [...] marca 1990r. ( w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo podano 1972r.) pomiędzy Kierownikiem Rejonu Obsługi Mieszkańców a E.S., opatrzona jej własnoręcznym podpisem. Zgodnie z treścią jej § 1 przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny – położony w W. przy ul. [...] m [...] składający się z 1 pokoju, kuchni, przedpokoju, łazienki (...). Opisany stan faktyczny lokalu istniejący w dniu zawarcia w/w umowy potwierdza również protokół zdawczo-odbiorczy stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej umowy. Za niewiarygodne uznać wobec tego należy twierdzenia skarżącej jakoby sprawcą samowoli budowlanej był poprzedni najemca lokalu. Marginalne wskazać trzeba, że poprzedni najemca lokalu nie żyje, zatem organ nie miał prawnej możliwości przesłuchania go. Nadto, załączone do skargi kasacyjnej kopie faktur zakupu okien nie są wystarczającym dowodem na to, że skarżąca wymieniła w lokalu tylko okna, zatem sprawcą samowoli jest poprzedni najemca. Prawnie nieskuteczne są również wywody skarżącej jakoby umowa najmu została zawarta dopiero w 2000 r. z datą wsteczną, czy też, że opisany w jej treści i załączniku stan lokalu nie odzwierciedlał jego stanu faktycznego. Podobnie brak jest podstaw do zakwestionowania wiarygodności sporządzonej inwentaryzacji budynku, która jak stara się dowieść strona mogła zostać sporządzona w oparciu o stare projekty, a nie w oparciu o faktyczne pomiary lokali. Poprawne są wreszcie ustalenia organu, że sporne roboty budowlane zostały wykonane nie wcześniej niż w listopadzie 2006 r. Celem doprecyzowania tej kwestii, w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na którą skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiła się, nie wniosła także uprzednio o zmianę terminu rozprawy. Dodatkowo wskazać trzeba, że według załączonej do skargi kasacyjnej kopii zwolnienia lekarskiego, mającej uzasadniać jej niestawiennictwo na rozprawie z powodu złego stanu zdrowia, skarżąca przebywała na zwolnieniu od [...].05.2014 r. do [...].06.2014 r. Podsumowując, skoro inwestorka nie legitymuje się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na ingerencję w części wspólne lokalu, a ponadto lokal na skutek wydzielenia dodatkowego pokoju nie spełnia wymogów przewidzianych w § 94 ust. 2 rozporządzenia, organ trafnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nakazał skarżącej kasacyjnie doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego. Sąd I instancji kontrolując legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miał więc jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Z tego też względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. należało ocenić jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Pozbawiony podstaw prawnych jest wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu kasacyjnym takimi szczególnymi unormowaniami są art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy. Nie normują one jednak zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.