II OSK 230/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 450/23 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 450/23 oddalił skargę H. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta K. z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (od 1 do 8 budynków) wraz z usługami i handlem w parterze w części budynków, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi naziemnymi na działkach o nr ewid. [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż ww. uchwała została podjęta na podstawie przesłanki pozaustawowej, bowiem uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może zostać podjęta niezależnie od wypełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.; dalej: specustawa mieszkaniowa), np. na podstawie analizy wymagań dotyczących ładu przestrzennego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego argumentacja zaprezentowana przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w K. w sposób logiczny i rzeczowy wyjaśnia kwestię braku możliwości uwzględnienia wniosku – mając na uwadze ład przestrzenny i powiązania planowanej inwestycji z otoczeniem (chodzi o zmianę przeznaczenia niewielkiego obszaru - ok. 1,7 ha - w granicach dzielnicy przemysłowej o stosunkowo jednorodnej strukturze i powierzchni wyznaczonej w studium na ok. 46 ha), stanowiąc uszczegółowienie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 7 ust. 4 oraz ust. 10 i 12 specustawy mieszkaniowej przez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo jej sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., a także nadanie charakteru wiążącego uwagom i opiniom do wniosku, a tym samym niewłaściwym jego zastosowaniu; b) art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przez niewyrażenie zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową, pomimo jej zgodności z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego studium, co doprowadziło do niezastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych, uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego studium w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia takiej decyzji - a tym samym niewłaściwym jego zastosowaniu; c) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej przez wydanie uchwały kwestionującej koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, pomimo faktu, że koncepcja nie ma charakteru wiążącego, a sama inwestycja prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę i musi odpowiadać wymogom prawa budowlanego, a tym samym niewłaściwym jego zastosowaniu. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez nieodniesienie się do zapisów studium, w którym wskazano, że dla obszaru objętego wnioskiem, z uwagi na chaos planowane jest "zaniechanie utrwalania funkcji przemysłowej, jako funkcji głównej terenu", a uchwała ta, jako obowiązująca i stanowiąca podstawę odniesienia winna stanowić część akt sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż celem specustawy mieszkaniowej nie było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych z pominięciem ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2376/21). Skoro z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wynika władztwo planistyczne gminy, nieuprawnionym jest wyprowadzenie wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy, uchwała ta powinna uwzględniać wniosek inwestora. Ustawa wprowadziła bowiem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła (wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19). Nie jest tak, że w każdym wypadku, jeżeli wniosek spełnia warunki formalne, o których mowa w ustawie i lokalnych standardach urbanistycznych, a planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, to obowiązkiem organu gminy jest podjęcie decyzji pozytywnej (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3942/19, 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2661/20). Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma bowiem charakter uznaniowy. 3.4. W świetle powyższego odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 ust. 4, ust. 10 i ust. 12 oraz art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej należy stwierdzić, że sama zgodność inwestycji mieszkaniowej ze studium nie oznacza obowiązku zaakceptowania jej przez radę miasta. Przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zasada ładu przestrzennego nie ustępuje wymogowi brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. W niniejszej sprawie Rada działając w granicach władzy dyskrecjonalnej wskazała na potencjalnie negatywny wpływ inwestycji na ład przestrzenny, ponieważ lokalizacja inwestycji ma nastąpić w samym centrum jednorodnego terenu o funkcji produkcyjno-magazynowej, co może rodzić niepożądane, wzajemne oddziaływanie w przyszłości. Organ wykazał, że miasto wyznaczyło odpowiednie tereny do lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a powierzchnia terenów wyznaczonych w studium a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Powierzchnia ta jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Uznać zatem należy, że granice władzy dyskrecjonalnej (uznania) nie zostały przekroczone przez organ przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Tym samym zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego są niezasadne. 3.5. W związku z tym, że kluczowym powodem podjęcia zaskarżonej uchwały było potencjalne zagrożenie dla ładu przestrzennego, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej dotyczący zakwestionowania koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przedłożonej przez skarżącą. Stanowisko Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej co do zakresu inwentaryzacji i analizy urbanistycznej nie było przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały. Inaczej sytuacja prawna kształtowałaby się, jeżeli jedyną przyczynę odmowy stanowiłaby opinia Komisji kwestionująca zawartość koncepcji i brak wskazania przez skarżącą rozwiązań mających na celu zminimalizowanie wzajemnych przyszłych oddziaływań, ani nie przedstawiono żadnego stanowiska dotyczącego analizy już istniejącego oddziaływania. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. 3.6. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 133 Ppsa. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał. Sąd I instancji nie zakwestionował przecież zgodności inwestycji ze Studium. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.