II OSK 23/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 976/22 w sprawie ze skarg B.P., A.K., B.S., M.K., P.K., E.K., A.S. i R.G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 976/22, odrzucił skargi B.P., A.K., B.S., M.K., P.K., E.K., A.S. i R.G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A.K., B.S., J.C., W.B., M.T., M.K., P.K., E.K., P.K., E.K., T.G., J.G., K.G., P.N., K.P., B.Ś., A.S., S.T., R.G. i B.P. pismem z 10 czerwca 2022 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu strefy produkcyjnej w sołectwie P. w gminie P. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucono: 1. naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz art. 1 § 2 pkt 1, 2, 3 oraz 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez dopuszczenie realizacji danego rodzaju zabudowy oraz inwestycji, które w istotny sposób wpływają na własność osób sąsiadujących z terenem przeznaczonym pod inwestycje. 2. Naruszenie art. 1 § 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, 12 oraz art. 1 § 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w zaskarżonym planie miejscowym ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1062), walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i wynikających z niego uprawnień podmiotów, których grunty graniczą bezpośrednio z terenami, które obejmuje skarżony plan miejscowy, a także niewyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych poprzez błędne przyjęcie, że aktualny interes publiczny wymaga działań polegających na stworzeniu nowej przestrzeni dla inwestycji. 3. Naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 14 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 6 § 1 lit. c w zw. z art. 54 § 1 oraz art. 21 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm., dalej: "u.i.ś") w zw. z art. 8 § 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) przez nieudostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej wymaganego zakresu informacji, tj. wykazu opinii do projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. 4. Naruszenie art. 15 § 1 pkt 1-3 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 19 rozporządzenia MI w związku z art. 21 § 6 u.i.ś. przez nieudostępnienie planu miejscowego wraz z wymaganymi elementami i załącznikami w BIP. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w niej dokumentów, a nadto wniosek o zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentacji planistycznej trzech uchwał Rady Gminy P. o podanych numerach oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. z uchwałą o przyjęciu tego studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że żaden ze skarżących nie zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu strefy produkcyjnej. Tym samym żaden ze skarżących nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Ponadto podniesiono, że skarżący nie wykazują w jakikolwiek sposób, że ewentualne inwestycje na terenie strefy nawet w najmniejszym stopniu zagrożą ich interesom prawnym. Pismem z 15 września 2022 r. pełnomocnik skarżących, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazał odległości nieruchomości należących do poszczególnych skarżących względem obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Ponadto ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi: J.C., W.B., M.T., P.K., E.K., T.G., J.G., K.G., P.N., K.P., B.Ś. i S.T. Zażalenie na to postanowienie zostało następnie oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OZ 64/23). W dniu 14 marca 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej B.P. stanowiące uzupełnienie skargi, a to w związku z wypowiedzeniem przez nią pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi. W piśmie tym skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 140 k.c. w związku z przepisami u.p.z.p. oraz przedstawiła obszerną argumentację zmierzającą do wykazania zasadności skargi i wadliwości zaskarżonej uchwały, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Pismem z 21 lipca 2023 r. wskazana powyżej skarżąca zwróciła się ponadto o uzupełnienie przez Gminę P. "istotnej informacji procesowej" przez przedłożenie dokumentacji dotyczącej procedury wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II i III, wymaganej w trakcie prac uchwałodawczych nad zaskarżonym planem. Na rozprawie 25 sierpnia 2023 r. wskazana powyżej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz odwołała się do argumentacji przedstawionej w swoim piśmie procesowym, akcentując w szczególności brak zgody Ministra na odrolnienie terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym. Pełnomocnik pozostałych skarżących także podtrzymał wniesioną skargę oraz podniesioną w niej argumentację. Podniósł, że skarżącym przysługuje interes prawny ponieważ przewidywana działalność gospodarcza będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skargi podlegają odrzuceniu. Sąd podkreślił, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Wskazał też, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż odległość między tymi fragmentami nieruchomości skarżących, na których możliwa jest realizacja zabudowy, a tą częścią obszaru objętego planem, na którym dopuszczono zabudowę (po uwzględnieniu nieprzekraczalnych linii zabudowy), wynosi nie mniej niż 45 metrów. W ocenie Sądu, przy takiej odległości nie sposób przyjąć, że zaskarżony plan ingeruje w prawo zabudowy nawet tych nieruchomości skarżących, które są położone najbliżej obszaru objętego tym planem. O naruszeniu interesu prawnego w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały można byłoby mówić wyłącznie wtedy, gdyby już samo uchwalenie tego planu powodowało taką ingerencję w uprawnienia i obowiązki skarżących jako właścicieli wskazanych w skardze nieruchomości, położonych poza obszarem objętym spornym m.p.z.p., która prowadziłaby do nałożenia na choćby jednego ze skarżących nowego obowiązku, modyfikacji istniejącego obowiązku, pozbawienia dotychczas przysługującego uprawnienia lub jego modyfikacji. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali takiego oddziaływania na zakres przysługujących im uprawnień i obowiązków, w tym w szczególności znajdujących oparcie w art. 140 k.c., czy w jakichkolwiek innych przepisach. Wszystkie negatywne konsekwencje, na które wskazują skarżący, a które potencjalnie mogą pojawić się w następstwie realizacji inwestycji w granicach, na jakie pozwala zaskarżony plan miejscowy, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym po stronie skarżących. Dotyczy to zwłaszcza podnoszonego przez skarżących potencjalnego zmniejszenia wartości rynkowej ich nieruchomości, czy pogorszenia komfortu zamieszkiwania ze względu na potencjalne zlokalizowanie obiektów przewidzianych zaskarżonym m.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") polegające na błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji uznaniu, że hipotezą tej normy nie są objęte podmioty wobec których naruszono i ograniczono przysługujące im uprawnienia wynikające z następujących przepisów: a. art. 1 ust. 1 w zw. z 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. – tj. prawa do ochrony środowiska i przyrody i zachowania ładu przestrzennego, b. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 późn. zm., dalej: "p.o.ś."), tj. do korzystania ze środowiska, zaspokojenia potrzeb osobistych skarżącej w zakresie wypoczynku oraz uprawiania sportu, co spowodowało, zbyt daleko idące zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jedynie do osób, których nieruchomości znajdują się w obrębie wyznaczonym granicami planu zagospodarowania przestrzennego – a tym samym odmówienie skarżącej ochrony prawnej uznając, że nie może ona wnieść skargi, mimo że wskazała ona, że postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio naruszają jej uprawnienia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 58 § 1 ust 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na błędnej wykładni tych przepisów a w konsekwencji uznaniu, że hipotezą tej normy nie są objęte podmioty wobec których naruszono i ograniczono przysługujące im uprawnienia wynikające z przepisów regulujących procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to: art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. w związku z następującymi przepisami: a. art. 15 ust. 1 oraz 16 ust 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 punkt 11 i 19 rozporządzenia MI przez nieopublikowanie wykazu uzgodnień projektu planu miejscowego oraz uzasadnienia uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, co naruszyło prawo skarżącej do udziału w kształtowaniu tych aktów prawa miejscowego oraz do przejrzystości i jawności postępowania, b. art. 4 i 5 ust. 1 u.i.ś. przez naruszenie prawa skarżącej do informacji o środowisku i jego ochronie oraz uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska wymagającego udziału społeczeństwa, co spowodowało, zbyt daleko idące zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jedynie do osób, których nieruchomości znajdują się w obrębie wyznaczonym granicami planu zagospodarowania przestrzennego – a tym samym odmówienie skarżącej ochrony prawnej uznając, że nie może ona wnieść skargi, mimo że procedura uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego naruszyła przysługujące jej uprawnienia w postaci uczestniczenia w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawa przejrzystości oraz transparentności postępowania oraz informacji o środowisku i jego ochronie. Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/G1 976/22 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia, posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego, który doznał naruszenia ustaleniami przedmiotowej uchwały. W związku z tym należałoby wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy tym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5.11.1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12.02.2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym. Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego, ale nie wykazała przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem bądź wpływu ustaleń planu na jej sytuację prawną jako właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym, do nieruchomości, pozostającej poza granicami obszaru objętego regulacją planistyczną. W niniejszej sprawie ustalenia planu, jak słusznie zaznaczył to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącej kasacyjnie, czy też w rozporządzaniu prawem własności do tej nieruchomości. Przywołane w pkt 1 skargi kasacyjnej art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie mogą być uznane za źródło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie. Są to przepisy stricte ustrojowe. Pierwszy z nich stanowi element określenia istoty samorządu gminnego, drugi zaś wymienia jedne z podstawowych zadań własnych gminy, jakimi są sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Interes prawy jest zaś wywodzony z normy prawa materialnego i przejawia się w związku o charakterze materialnoprawnym między tą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że aktualizacja tejże normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego jest kierowana, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.04.2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938). Nie można również, w świetle przedstawionych wyżej uwag, uznać zarzucanego przez skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 4 ust. 1 p.o.ś. z powodu przyszłych, potencjalnych uciążliwości związanych z realizacją określonych w planie miejscowym inwestycji, za równoczesne naruszenie jej interesu prawnego. Błędne jest także twierdzenie skarżącej kasacyjnie dotyczące ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia uchwały tylko do właścicieli obszaru objętego ustaleniami planu. Sąd I instancji zasadnie i szczegółowo odniósł się do okoliczności położenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie, powołując się na maksymalną wysokość zabudowań objętych zaskarżonym planem, w szczególności dla wykazania, że skarżąca nie zdołała udowodnić, iż realizacja ustaleń planu spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu należącej do niej nieruchomości . Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd, jeżeli skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego. Należy raz jeszcze podkreślić, że do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (jak również na inną uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej), a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez Sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargi na przedmiotową uchwałę, nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.