II OSK 2281/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, X sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/23 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, Y sp. z o.o. z siedzibą w [...], K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/23, oddalił skargi: Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, X sp. z o.o. z siedzibą w [...], K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 22 grudnia 2020 r. Spółka Y Sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działki nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] (główny wjazd), na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (wniosek został zmodyfikowany pismem z 3 sierpnia 2020 r.). Następnie decyzją z dnia 6 listopada 2020 r., Nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – dalej: "SKO w Warszawie", decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie. W wyniku jego rozpatrzenia SKO w Warszawie decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji, jej dopuszczalnych cech oraz funkcji w oparciu o sąsiednie działki, należy uznać za dopuszczalne. Skargi na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz K. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r., ww. skargi, na podstawie art 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 795/23. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjęty przez organy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy i nie narusza § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", ani także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1986, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pominięcia w analizie zabudowy położonej na zachód od granic działki nr ew. [...] i [...]. Nadto słusznie organy przyjęły, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla części działek nr ew. [...] i [...] jako niezgodnego z prawem działania inwestora to w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowisko organów pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami. W przepisach u.p.z.p. mowa jest bowiem o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem nie jest wykluczone ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Świadczy o tym nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polegała ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd meriti wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie było możliwości i konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego jej zagospodarowania. Z tej samej przyczyny decyzja nie określa parametru szerokości elewacji frontowej, z uwagi na położenie działek objętych wnioskiem wewnątrz kwartału zabudowy. Natomiast szerokość elewacji wyznaczona będzie przez normatywne odległości planowanej zabudowy od granic zabudowanych nieruchomości sąsiednich zewnętrznych, co należy uznać za wystarczające w warunkach niniejszej sprawy dla ukształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją braku wyznaczenia elewacji frontowej jest brak wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Natomiast, w oparciu o dokonaną analizę, wyznaczono wysokość planowanej inwestycji na 24 m, która nawiązuje do średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym (średnia to 23,8 m). Przy czym wysokości w kwartale są zróżnicowane i wynoszą od 16,9 m do 29,4 m. W ocenie Sądu Wojewódzkiego podzielić należy stanowisko organów, że wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 40% został ustalony zgodnie z prawem. Organ ustalił także zróżnicowaną geometrię dachów nieruchomości sąsiednich. Ustalenie w takim wypadku dachu płaskiego dla obiektu uzupełniającego zabudowę wewnątrz kwartału i dachu jednospadowego dla istniejącej oficyny nie narusza, zdaniem Sądu pierwszej instancji normy § 8 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do sytuacji procesowej skarżącej K. Ł., Sąd Wojewódzki wskazał, iż nie ma ona legitymacji skargowej w sprawie niniejszej, co skutkować musiało oddaleniem jej skargi. Okolicznością bezsporną pozostaje, że K. Ł. w dniu 29 kwietnia 2020 r. aktem notarialnym Rep A. nr [...] nabyła lokal mieszkalny nr [...] położony Al. [...] w Warszawie od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Tym niemniej w toku postępowania przed organami ani przed Sądem nie wykazała, aby zarówno Z Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jak i ona sama wywodząca swoje uprawnienie z normy art. 30 § 4 K.p.a. posiadali interes prawny (indywidualny) w rozumieniu art. 28 K.p.a. do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, skoro właściciele lokali w nieruchomości położonej przy Al. [...] w Warszawie w tym postępowaniu reprezentowani są przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Pomimo wezwania organu skarżąca konsekwentnie odmawiała wykazania takiego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul[...] w Warszawie oraz X sp. j. z siedzibą w [...]. W skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając: I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) naruszenie § 3 rozporządzenia, w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 3 stycznia 2022 r., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na decyzję SKO w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia 22 kwietnia 2022 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażem podziemnym, na terenie inwestycji obejmującym działki nr ew. [...] oraz część [...], w obrębie [...], przy ul. [...] (główny wjazd), na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wydaną na rzecz spółki Y Spółka z O-O. z siedzibą w [...], pomijając to, że przy wydaniu tej decyzji dopuszczono się uchybień prawa materialnego (wskutek jego niewłaściwego zastosowanie), w sposób niedopuszczalny zawężając granice obszaru objętego analizą urbanistyczną; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w analizie urbanistycznej została pominięta nie tylko zabudowa, która znajduje się na zachód od granic działki ew, nr [...] i działki ew, nr [...] (pomimo, że to właśnie fragment działki ew. nr [...] jest traktowany jako front terenu inwestycji), ale przede wszystkim pominięta została zabudowa znajdująca się na samej działce ew. nr [...] (tj., budynek pod adresem: ul. [...], Warszawa); 2) naruszenie § 4 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na Decyzję SKO, pomijając to, że decyzja o warunkach zabudowy, (narusza przepisy prawa materialnego (wskutek ich niezastosowania), w sposób niedopuszczalny nie określając w ogóle obowiązującej linii zabudowy: - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w obrocie prawnym występuje decyzja o warunkach, która nie określa w ogóle obowiązującej linii zabudowy, a zamiast tego posługuje się nienormatywnymi pojęciami takimi jak: "wewnętrzna nieprzekraczalna linia zabudowy", która odnosi się tylko do fragmentu terenu inwestycji (działki ew. nr [...]) i nie obejmuje działek ew. nr [...]; 3) naruszenie § 5 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, pomijając to, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy prawa materialnego (wskutek ich niewłaściwego zastosowania), gdyż zawiera wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy tylko dla 2 spośród 4 działek objętych decyzją (tj. dla działki ew. nr [...] i działki ew. nr [...]), pomijając całkowicie wyznaczenie tego wskaźnika dla działek ew. nr [...] i ew. nr [...], a ponadto przedmiotowy wskaźnik wyznaczono na poziomie 40% pomimo że - jak twierdzi SKO w Warszawie, (a pogląd ten podziela Sąd pierwszej instancji) - na analizowanym obszarze wskaźnik ten wynosi 50% (co w ogóle nie znajduje potwierdzenia w treści analizy urbanistycznej), a zastosowane odstępstwo nie jest należycie uzasadnione; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w obrocie prawnym występuje decyzja o warunkach zabudowy, która wadliwie wyznacza wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, a ponadto wprowadza odstępstwo od wysokości wskaźnika obowiązującego na terenie poddanym analizie, pomimo że odstępstwo to nie jest w żaden sposób uzasadnione, a sama (podstawowa) wysokość tego wskaźnika w jakikolwiek sposób nie wynika z analizy urbanistycznej; 4) naruszenie § 6 i § 7 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na Decyzję SKO, pomijając to, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy prawa materialnego (wskutek ich niezastosowania), gdyż nie określa: szerokości elewacji frontowej przyszłego budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyszłego budynku oraz wysokości planowanego budynku w poszczególnych jego częściach; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w obrocie prawnym występuje decyzja o warunkach zabudowy, która w ogóle nie wyznacza kluczowych parametrów przyszłego obiektu, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości planowanego budynku w poszczególnych jego częściach; 5) naruszenie § 8 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, pomijając to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego (wskutek ich niewłaściwego zastosowania), gdyż określa geometrię dachu przyszłego budynku (dach płaski) bez odniesienia się do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (w którym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy spadziste, co wynika z fotografii zawartej w Załączniku nr 3 do Decyzji WZ); - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w obrocie prawnym występuje decyzja o warunkach zabudowy, która wyznacza kluczowy parametr przyszłego obiektu, tj. rodzaj dachu, w zupełnym oderwaniu od dachów występujących w obszarze analizowanym, co również jest potwierdzeniem absolutnie wadliwego przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organy administracji publicznej. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, z uwagi na niezastosowanie, bądź błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na Decyzję SKO; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo tego, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie art, 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia, które w ogóle nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (np. zarzutu sprzeczności wewnętrznej decyzji w zakresie określenia liczby kondygnacji garażowych przyszłego obiektu); - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji sporządził pisemne uzasadnienie Wyroku, które uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony Wyrok, a zatem nie istnieje możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej Wyroku; 3) naruszenie art. 3 §1 P.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na Decyzję SKO, pomijając to, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż jest sprzeczna wewnętrznie w zakresie określenia liczby kondygnacji garażowych przyszłego obiektu - wydaną decyzją dopuszczono budowę 1 kondygnacji podziemnej (garaż), podczas gdy dopuszczalna powierzchnia części garażowej przyszłego obiektu (2.720 m.kw) wskazuje, że garaż będzie zajmował aż 2 kondygnacje; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu pomimo tego, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego; 4) naruszenie art. 3 §1 P.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony Wyrok, nie uwzględniając skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, pomijając to, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż jej uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art, 107 § 3 K.p.a., albowiem argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została przedstawiona wybiórczo, a tym samym sporządzone uzasadnienie decyzji ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i ogólnikowość prezentowanych argumentów nie pozwalało na skontrolowanie przez Sąd pierwszej instancji poprawności zapadłego rozstrzygnięcia, a tym samym czyniło w istotnym stopniu wątpliwym poprawność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji publicznej, co wskazuje, że przy sporządzeniu uzasadnienia naruszono zasadę przekonywania – co Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął przy wydawaniu Wyroku; - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji należyte przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej Decyzji SKO i doprowadziło do powielenia w uzasadnieniu Wyroku wybiórczej i powierzchownej argumentacji wprost przejętej z decyzji, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez X sp. j. z siedzibą w [...] zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wyłącznym zakresem badania organu, jak i następnie WSA zgodności z prawem Decyzji, jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji tego zaniechanie badania także parametrów i warunków technicznych drogi, którą ma się komunikować teren z drogą publiczną, a w konsekwencji zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dopuszczenie lokalizacji planowanego obiektu wzdłuż granic działek ewidencyjnych nr [...] z zastrzeżeniem, że na granicy z działki nr [...] należy pozostawić przejście i przejazd na teren inwestycji, poprzez bramę budynku [...], podczas gdy faktyczny przejazd przez bramę nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]: a) nie jest fizycznie możliwy z uwagi na jej wymiary, tj. 234 cm od frontu przy ul. [...] oraz 229 cm od strony wewnętrznej nieruchomości, uniemożliwiając tym samym realizację funkcji prowadzenia ruchu przejazdu pojazdów mechanicznych i zapewnienia ciągu komunikacyjnego, b) służebność, o której mowa w tej części Decyzji, wygasła, co też zostało potwierdzone nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023 roku Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie, sygn. akt. [...]; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 KPA w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zapewnienie dojścia i dojazdu do działek ewidencyjnych o nr. [...] poprzez bramę budynku przy ul. [...], podczas gdy dojście i dojazd umożliwiający komunikację tych działek z ul. [...] nie spełnia wymogów określonych § 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, albowiem fizyczne wymiary szerokości służebności przechodu i przejazdu - bramy przy ul. [...] wynoszą 234 cm od frontu przy ul. [...] oraz 229 cm od strony wewnętrznej nieruchomości, a więc mniej niż 300 cm, co też jednoznacznie wynika z załączonego operatu sporządzonego przez uprawnionego geodetę Biegłego Sądowego przy Sądzie Okręgowym w Warszawie inż. A. B., na potrzeby postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] w Warszawie, VI Wydział Cywilny, sygn. akt [...], a nadto wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie, sygn. akt. VI C 1684/22 służebność przechodu i przejazdu wygasła; 3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 i u.p.z.p. poprzez określenie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, tj. dla części działki ewidencyjnej nr [...]ni części działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy teren objęty warunkami zabudowy powinien obejmować całą działkę, a ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być podyktowane wyjątkowymi okolicznościami, które w niniejszej sprawie nie zachodzą, a nadto nie zostały przez szczegółowo opisane. Za takie okoliczności nie można uznać argumenty odnoszące się do zabudowy ww. części działek jako przeznaczonych wyłącznie pod ciągi komunikacyjne; 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez przyjęcie górnej granicy planowanej inwestycji na 24 metry, która nawiązuje do średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji w obszarze analizowanym przyjmując jako średnią 23,8 m, podczas gdy średnia arytmetyczna dla wysokości zlokalizowanych w kwartale nieruchomości wynosi 23,15 m (pomiędzy 16,9 m, a 29,4 m), co w konsekwencji nie uzasadniało ustalenia planowanej wysokości obiektu na 24 metry i umożliwieniu realizacji zabudowy do VIII kondygnacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powieliło zatem błędne wyliczenia w zakresie określenia średniego parametru wysokości górnej granicy planowanej inwestycji, której maksymalna wysokość winna wynosić 23 metry i VI kondygnacji. 5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez określenie górnej granicy planowanej inwestycji na 24 metry - VII kondygnacji, podczas gdy budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej warunkami zabudowy wynoszą w granicach 17 metrów, z tego względu organ I instancji a następnie SKO w Warszawie mogły dopuścić maksymalną wysokość zabudowy do 23 metrów oraz VI kondygnacji; 6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wystąpienia przez Organ I instancji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy na granicy nieruchomości działek o numerze [...] oraz [...] (działki objęte warunkami zabudowy) znajduje się nieruchomość - Oficyna [...], wpisana do rejestru pod numerem [...], 7. naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania warunków zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania Y Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. oraz przepisami rozporządzenia. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie. Sąd Wojewódzki, na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem NSA nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. to wskazać należy, że jest on przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje orzekanie (w szczególności) w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała miejsce i podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Fakt, że Sąd pierwszej instancji podzielił argumentacje organu w tym zakresie nie czyni wadliwym wyroku i nie stanowi podstawy do jego uchylenia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Stanowisko skarżących kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ustalając warunki zabudowy organ administracyjny ma ustalić, czy z punktu widzenia architektonicznego planowana inwestycja jest do pogodzenia z legalnie istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Nie jest wymagane, aby planowana zabudowa była identyczna z istniejąca, ale nie ma z istniejącą zabudową kolidować, nie ma z nią pozostawać w wyraźnej sprzeczności, lecz ma być z nią do pogodzenia. Zabudowa planowana w rozpatrywanej sprawie nie koliduje z zabudową istniejącą. Nie zachodzi sprzeczność funkcji, a ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy nie naruszą układu, ani charakteru zabudowy istniejącej. W konsekwencji planowana zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśniły zasadność ustalenia wszystkich parametrów zagospodarowania i zabudowy inwestycji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako akt stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami planistycznymi. W treści tej decyzji wskazuje się jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa (zob. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11, poz. 160). Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, LEX nr 3755874; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91). Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji. Trafnie podzielił stanowisko organu, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z historyczną zabudową oficynową ul. [...], co daje możliwość usytuowania planowanej inwestycji bezpośrednio wzdłuż granic działek nr [...] (przy zachowaniu przejścia i przejazdu), [...] zabudowanych oficynami, bezpośrednio przy ich ścianach granicznych. Zasadą urbanistyczną jest lokalizacja planowanego obiektu bezpośrednio wzdłuż północnych granic działek nr [...] i od wschodu wzdłuż granicy z działkami [...]. Dla ukształtowania terenu zieleni wewnątrz kwartału, wprowadza się nieprzekraczalna linie zabudowy. Wysokość planowanego obiektu musi być również dostosowana do wysokości istniejącej zabudowy, w taki sposób aby nad nią nie dominować. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę na specyfikę warunków architektonicznych i urbanistycznych planowanej zabudowy, albowiem znajdować się ona ma w obrębie kwartału zabudowy pierzejowej kamienic, co determinowało także wyznaczenie zarówno wielkości jak i kształtu obszaru analizowanego. Obszar analizowany został wyznaczony z uwzględnieniem wiążących wytycznych ustawowych. Jednocześnie uwzględniono całą jednostkę architektoniczną w postaci kwartału zabudowy, co ma uzasadnienie w zakresie ładu przestrzennego; obszar analizowany obejmuje wszystkie pierzeje kwartału całego kwartału zabudowy, w tym na zachód od działek nr [...], jak i na samej działce nr [...]. Wbrew zarzutom skarg należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wyznaczenie frontu terenu inwestycji jako przejazdu przez bramę w postaci części działki nr [...] było prawidłowe, a organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w jego minimalnej odległości 50 m od terenu inwestycji wedle zasady ogólnej, gdyż nie zachodzi uzasadniony przypadek odstępstwa od tej zasady. W szczególności tak wyznaczony obszar analizowany obejmuje całość urbanistyczną w postaci kwartału zabudowy. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że: "Jego zwiększanie mogłoby służyć nieuzasadnionemu zawyżaniu parametrów, powyżej wartości dla tego kwartału (np. poprzez uwzględnienie wysokiego hotelu [...] na zachód od inwestycji). Natomiast ewidentnie wskazana zabudowa całego kwartału, wbrew twierdzeniu zarzutu, została objęta obszarem analizowanym.". Także w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, należy zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego. Z treści żadnego z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że w unormowaniach art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść powołanych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który jest częścią działki ewidencyjnej. Trzeba też mieć na uwadze treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca zatem odróżnia pojęcia "teren" i "działka". Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że mamy tu do czynienia z różnymi pojęciami. Tym samym, mając na względzie zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 930/24, LEX nr 3885532; z dnia 22 października 2025 r., sygn. II OSK 2668/24, LEX nr 3979127). Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1082/21, z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2976/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1693/19). Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Skoro dopuszczalne prawnie jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, w tym części działek [...], nie ma podstaw do uznania, że front działki pod kątem ustalenia obszaru analizowanego został ustalony wadliwie. Nie ma podstaw, aby pozostałe części tych działek były uwzględnione w ramach terenu inwestycji, co miałoby decydować o zwiększeniu długości frontu i tym samym poszerzeniu obszaru analizy w kierunku ul. [...]. Podkreślić przy tym należy, że uwzględnienie wysokiego budynku hotelu [...] przy ul. [...], o wysokiej intensywności zabudowy, mogłoby bezzasadnie podnieść parametry na terenie analizowanej działki. Z punktu widzenia ładu przestrzennego określenie obszaru analizowanego w obrębie przedmiotowego kwartału kamienic jest optymalne. "Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie dotychczas niezurbanizowanym. Ponadto nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1291/20, LEX nr 3590722). W przedmiotowym przypadku teren inwestycji zbliżony jest do prostokąta, we wnętrzu prostokątnego kwartału zabudowy, co uzasadnia objęcie tego kwartału obszarem analizowanym. Nie ma podstaw, by obejmować nim działki w rejonie hotelu [...], gdyż doszłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego i potencjalnego zawyżenia parametrów. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy ma na celu uporządkowanie linii zabudowy od strony drogi publicznej, a jako że mamy do czynienia z zamkniętym kwartałem zabudowy, a teren inwestycji ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej, konieczność jej wyznaczenia w liniach w stosunku do sąsiadujących dróg publicznych (ulic) została wyczerpana. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w realiach sprawy, nie było podstaw prawnych do wyznaczenia takiej linii. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy przy tym pamiętać, że linia zabudowy nie jest jedyna linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granica tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa wiec nieprzekraczalne granice terenu ewentualnych inwestycji (zob. np. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt IIOSK 967/07, LEX nr 488289 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07, LEX nr 447867; zob. też A. Despot-Mładanowicz Komentarz do art. 61 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el.). Sąd Wojewódzki trafnie zauważa, że nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla terenu inwestycji, który nie przylega do drogi publicznej. Obowiązująca linia zabudowy ma na celu wyrównanie zabudowy właśnie względem drogi publicznej. To wyrównanie zgodnie z wymogami ładu przestrzennego wyczerpały już kamienice w zabudowie pierzejowej zamkniętego kwartału zabudowy. Wyznaczenie więc dodatkowej obowiązującej linii zabudowy ingerowałoby w istotę prawa zabudowy inwestora. Jak wynika z analizy, ze względu na potrzebę zachowania terenów zielonych bez zabudowy i zapewnienie komunikacji do wjazdu, konieczne jest ustalenie odstępstwa w postaci wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skoro część działki nr [...] granicząca z drogą publiczną stanowi wjazd na teren inwestycji, to w tym miejscu nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy pierzejowej na działkach sąsiednich. Jest to dopuszczalne w ramach odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przy czym w przypadku postępowań, w których wnioskiem o warunki zabudowy objęto nową inwestycję (tj. obiekt, który dopiero ma powstać), przepisy o warunkach technicznych w istocie nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem w tym przypadku nie ustala się szczegółowej lokalizacji tego obiektu - w decyzji o warunkach zabudowy ustala się wówczas wyłącznie linie zabudowy - obowiązującą, bądź też nieprzekraczalne. Inna sytuacja występuje natomiast wtedy, gdy wnioskiem o wydanie warunków zabudowy objęto istniejący już budynek, który ma ulec przekształceniu (rozbudowie), albowiem wówczas lokalizacja obiektu jest już ściśle określona. Nie można też podzielić stanowiska, że zmniejszenie wskaźnika zabudowy względem średniej z 50% do 40% nie wynika z analizy urbanistycznej. Urbanista, uzasadniając odstępstwo, wyraźnie wskazał na potrzebę zachowania zachodniego wnętrza kwartału jako terenów zielonych. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że skoro dla działek [...] i [...] nie wyznaczono żadnego wskaźnika powierzchni zabudowy, to znaczy, że można je zabudować w 100%, a więc wskaźnik średni 50% dla obszaru analizowanego zostanie przekroczony. W istocie decyzja nie ustalając tego wskaźnika, nie dozwala na zabudowę działek [...], co zresztą zgodne jest z wnioskiem o warunki zabudowy, który nie obejmuje zabudowy na tych nieruchomościach. Trzeba przy tym mieć na względzie, że to nie tylko decyzja, ale przede wszystkim wniosek o warunki zabudowy wyznacza tzw. tożsamość zamierzenia budowlanego. Nie jest zatem tak, że inwestor może zabudować działki nr [...] w 100%, wedle jakiegoś wskaźnika, sprzecznie ze swoim wnioskiem, gdzie planowana zabudowa wynikająca z wniosku została naniesiona na załącznik graficzny decyzji. Te działki muszą pozostać wolne od zabudowy i mają znaczenie wyłącznie komunikacyjne. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia § 6 i § 7 rozporządzenia w zakresie parametrów elewacji frontowej. Przepis § 6 stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Stylizacja normatywna wskazuje, że w powołanej regulacji jest mowa jedynie o szerokości elewacji frontowej, tj. elewacji od strony drogi, z której odbywa się główny zjazd/wjazd lub wejście na działkę, rozumianej jako odległość między skrajnymi krawędziami ściany. W przypadku zabudowy wewnątrz kwartału nie sposób jest zidentyfikować elewacji frontowej, a tym samym nie można zastosować obowiązków wskazanych w tych przepisach. Uznać należy, że nie są one relewantne w przedmiotowym przypadku. Budynki projektowane przez inwestora ze względu na ich położenie wewnątrz kwartału względem istniejącej zabudowy pierzejowej oraz dróg publicznych, nie będą posiadały elewacji frontowej zdefiniowanej w przepisach rozporządzenia. Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że: "decyzja nie określa parametru szerokości elewacji frontowej, z uwagi na położenie działek objętych wnioskiem wewnątrz kwartału zabudowy. Natomiast szerokość elewacji wyznaczona będzie przez normatywne odległości planowanej zabudowy od granic zabudowanych nieruchomości sąsiednich zewnętrznych, co należy uznać za wystarczające w warunkach niniejszej sprawy dla ukształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją braku wyznaczenia elewacji frontowej jest brak wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Natomiast, w oparciu o dokonaną analizę, wyznaczono wysokość planowanej inwestycji na 24 m, która nawiązuje do średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym (średnia to 23,8 m). Przy czym wysokości w kwartale są zróżnicowane i wynoszą od 16,9 m do 29,4 m.". Prawidłowo także wyznaczono parametr dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.". Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie zwrotu: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami, czy odrębnościami, albo w ogóle nie mają zastosowania. "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX/el). W spornej decyzji organ dopuścił dachy płaskie, a jedynie w odniesieniu do adaptacji kamienicy [...] w oficynie wschodniej przewidziano dach jednospadowy - oznacza to jednak, że parametry dachu nie mają ulec zmianie w stosunku do istniejącego budynku kamienicy. Stąd organ nie wyznaczał odrębnie jego parametrów. Trzeba przy tym raz jeszcze wyraźnie zaznaczyć, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje na parametry "nowej zabudowy", a w przedmiotowym przypadku będziemy mieć do czynienia z adaptacją istniejącej zabudowy, której parametry się nie zmienią. Zasadnie Sąd zatem stwierdził, iż: "Organ ustalił także zróżnicowaną geometrię dachów nieruchomości sąsiednich. Ustalenie w takim wypadku dachu płaskiego dla obiektu uzupełniającego zabudowę wewnątrz kwartału i dachu jednospadowego dla istniejącej oficyny nie narusza, [...] normy § 8 rozporządzenia.". Sąd zasadnie zaakceptował również fakt, że w obszarze analizowanym geometria dachów także jest zróżnicowana - istnieją dachy płaskie, jak i spadziste. W skardze zarzucono, że Sąd w ogóle się nie wypowiedział w zakresie tezy, że decyzja zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż dopuszcza 1 kondygnację garażu, a jej powierzchnia wskazuje na to, że są to dwie kondygnacje garażu. Trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnej sprzeczności, bowiem powierzchnia garażu podziemnego, nad którym teren pozostaje biologicznie czynny, nie zalicza się do powierzchni zabudowy, odnoszonej do zabudowy nadziemnej. Garaż bowiem może się znajdować także pod powierzchnią niezabudowaną zabudową nadziemną, tym samym nie można uznać, że powierzchnia zabudowy nadziemnej będzie taka sama jak powierzchnia garażu. Innymi słowy kondygnacje naziemne i podziemne nie muszą się pokrywać. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.