II OSK 2281/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 650/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 650/22 w wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: Wspólnota) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w części odmawiającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wspólnota złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na remont elewacji z dociepleniem ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączyła uchwałę z 23 czerwca 2020 r., nr [...] oraz projekt budowlany remontu. Prezydent decyzją z 15 kwietnia 2021 r. nr [...] udzielił pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z dociepleniem ścian południowej (tylnej) i wschodniej (bocznej) przedmiotowego budynku mieszkalnego, pod wskazanymi warunkami i z terminem ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2023 r., oraz odmówił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na zewnętrznej termomodernizacji ściany północnej (frontowej) ww. budynku Wspólnota w zakresie odmowy pozwolenia złożyła odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia MKiDN decyzją z 13 stycznia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.),dalej: u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U./ z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że budynek położony jest na terenie stanowiącym otoczenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 12 lutego 1979 r., pod obecnym numerem [...]. Ujęty został w gminnej ewidencji zabytków [...]. Równocześnie, położony jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...] w mieście [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 1 lutego 2013 r. (dalej: m.p.z.p.). Plan miejscowy wskazuje, że na obszarze wyznaczonym tym planem obowiązują zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym obszar ten objęty jest wyżej wymienioną decyzją o wpisie do rejestru zabytków, przy czym omawiany obiekt znajduje się w strefie B1 - ograniczenia gabarytu. Szczegółowe zasady ochrony konserwatorskiej, odnoszące się do tego budynku, zawarto w rozdziale 2 planu miejscowego, w § 30 dotyczącym karty terenu 18.M/U - tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług. W ust. 5 pkt 1 lit. b karty terenu wskazano na ochronę historycznej zabudowy: chronione planem budynki przy ul. [...], [...]; cechy stylowe: kształt bryły, forma i detal elewacji, rodzaj pokrycia dachowego, forma stolarki i okien. Organ odwoławczy zauważył, że Prezydent w zaskarżonej decyzji podkreślił, że w przypadku planowanej termoizolacji ściany frontowej realizacja zamierzenia spowoduje trwałą utratę chronionych wartości zabytkowych, w efekcie nastąpi zmiana oryginalnego wyglądu elewacji. MKiDN stwierdził, że powyższa argumentacja Prezydenta jest jednak w części wadliwa. Zwrócił uwagę, że organ I instancji przekroczył zakres właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków, którą w tej sprawie wyznacza przedmiot ochrony konserwatorskiej. W niniejszej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...] wraz ze strefą otoczenia. Z zakresu wpisu do rejestru zabytków wynika zaś, że budynek przy ul. [...] w [...] chroniony jest konserwatorsko z uwagi na lokalizację w strefie otoczenia zabytkowego obszaru miasta, niezależnie od okoliczności, że jest obiektem historycznym. Otoczenie zabytku jest zaś wpisywane do rejestru zabytków nie ze względu na posiadanie samoistnych wartości zabytkowych, a jedynie z uwagi na ochronę widoku na zabytek, tj. w tym przypadku sylwetę miasta [...]. Zdaniem organu odwoławczego planowane prace polegające na ociepleniu elewacji frontowej budynku położonego na terenie otoczenia zabytkowego obszaru, nie mają żadnego wpływu na wygląd zabytku, a w szczególności na relacje przestrzenne i sylwetę miasta, bez względu na okoliczność, czy istnieją powiązania widokowe między tym obiektem a zabytkowym obszarem, czy też nie. Przesądzające znaczenie ma fakt, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza ustalenia m.p.z.p. obowiązującego dla terenu inwestycji. Jak słusznie zauważył organ I instancji przedmiotowy budynek został wskazany, jako "historyczna zabudowa, chroniony planem w zakresie cech stylowych: kształtu bryły, formy i detalu elewacji, rodzaju pokrycia dachowego, formy stolarki i okien". Zatem planowane prace spowodują niekorzystną zmianę historycznej i chronionej prawem miejscowym formy i detalu elewacji tego obiektu. Zmiana ta spowoduje utratę substancji zabytkowej przejawiającej się w tradycyjnych materiałach. Skargę na decyzję MKiDN wniosła Wspólnota zarzucając jej naruszenie; 1) art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z § 30 ust. 5 pkt. 1 lit. b m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zamierzona inwestycja w zakresie ściany frontowej budynku spowoduje niekorzystną zmianę chronionej prawem formy i detalu elewacji i tym samym błędne uznanie, że zaistniały podstawy do odmowy wydania pozwolenia na planowaną inwestycję; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3) art. 7, art. 8 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 36 ust 1 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie uwzględnienia istotnego interesu obywateli; 4) art. 8 § 2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i tym samym odmowę wydania pozwolenia na przeprowadzenie termoizolacji ściany frontowej budynku; 5) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotem niezadowolenia skarżącej, wyrażonego w odwołaniu nie była cała decyzja organu I instancji a jedynie ta jej część, w której Prezydent, odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na zewnętrznej termomodernizacji ściany północnej frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Tak zakreślone przez granice postępowania odwoławczego zakreślały jednocześnie granice orzekania organowi II instancji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że MKiDN prawidłowo zakwestionował tą część uzasadnienia prawnego organu I instancji, która dotyczyła rzekomej utraty chronionych wartości zabytkowych w przypadku realizacji planowanej termoizolacji ściany frontowej budynku, wskazując na to, że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...] (...) wraz ze strefą otoczenia. Z zakresu wpisu do rejestru zabytków wynika zaś, że budynek przy ul. [...] w [...] chroniony jest konserwatorsko z uwagi na lokalizację w strefie otoczenia zabytkowego obszaru miasta, niezależnie od okoliczności, że jest obiektem historycznym. Otoczenie zabytku jest zaś wpisywane do rejestru zabytków jedynie z uwagi na ochronę widoku na zabytek. Słusznie też wyjaśnił MKiDN że ochrona widoku na zabytek nie jest tożsama z ekspozycją nieruchomości znajdujących się w obszarze otoczenia, widoczną z terenu tego zabytku. W konsekwencji, trafnie wskazał organ odwoławczy, że planowane prace polegające na ociepleniu elewacji frontowej budynku położonego na terenie otoczenia zabytkowego obszaru, nie mają żadnego wpływu na wygląd zabytku, jakim jest zespół urbanistyczno - krajobrazowy miasta [...], a w szczególności na relacje przestrzenne i sylwetę miasta, bez względu na okoliczność, czy istnieją powiązania widokowe między tym obiektem a zabytkowym obszarem, czy też nie. Błędem było natomiast uznanie przez organy obu instancji, że zamierzony remont frontowej ściany budynku przy ul. [...] w [...] pozostawał w sprzeczności z ochroną zabytków, ustanowioną ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z § 30 pkt 5 ppkt 1 lit. b m.p.z.p. ustalone zostały zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, odnoszące się m.in. do budynku przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z ww. postanowieniem, przedmiotem ochrony zabytkowej została objęta "historyczna zabudowa: chronione planem budynki przy ul. [...], [...], cechy stylowe; kształt bryły, forma i detal elewacji, rodzaj pokrycia dachowego, forma stolarki i okien, snycerka budynku". Ww. paragraf m.p.z.p. stanowi niewątpliwie formę ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z. W kontekście powyższego, obowiązkiem organu I instancji było wykazanie przesłanek odmowy udzielenia zgody konserwatorskiej na zamierzony remont elewacji ściany frontowej przedmiotowego budynku - zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten nie dostrzegał, aby podobny remont pozostałych ścian tegoż budynku wpływał na "formę i detal elewacji" lub "formę stolarki i okien, snycerkę budynku". Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że organy obu instancji nie zakwestionowały faktu, że stan techniczny całej elewacji budynku jest w złym stanie. Podnosząc bardzo ogólnikowe stwierdzenie, że nawet cienka warstwa izolacji spowoduje utratę substancji zabytkowej przejawiającej się w tradycyjnych materiałach, tj. oryginalnego tynku organy nie wykazały w żaden sposób, że te "tradycyjne materiały" jeszcze istnieją. Takie wykazanie zaś było niezbędne dla uzasadnienia decyzji w jej odmownej części. Organy rozpatrujące sprawę nie wykazały także, że projekt architektoniczny nie uwzględnia przywrócenia pierwotnego wyglądu budynku - w zakresie chronionego planem detalu już nieistniejącego lub nadmiernie zniszczonego. Nie zostało poddane też analizie twierdzenie skarżącej, że w sporządzonym projekcie należycie uwzględniona została potrzeba ochrony walorów zabytkowych. Prezydent nie dostrzegł również tego, że nie uznawał dotychczas zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.z., uzasadniającego objęcie go indywidualną formą ochrony, o której mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z. Budynek ten ujęty bowiem został wyłącznie, jako otoczenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...]. Jest to o tyle istotne, że organ orzekając w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie orzeka o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Sąd wskazał, że w § 5 pkt 1 ppkt 1 m.p.z.p. jest odniesienie do tego, co rzeczywiście jest zabytkiem - zespołu urbanistyczno- krajobrazowego [...] i do tego też zabytku zawarto odniesienie w § 5 pkt 1 ppkt 2 planu. Dlatego też szczegółowe zasady ochrony zabytków m.p.z.p. dla terenu 18 M/U , obejmujące w § 5 pkt 5 ppkt 1 lit b "historyczna zabudowę" z natury rzeczy odnoszą się do tego zespołu, ale w żaden sposób nie stanowią o zabytkowym charakterze budynków przy ul. [...] i [...] w [...]. Fakt ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji nie miał w sprawie znaczenia prawnego. Dlatego też za prawidłowe Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim udzielił pozwolenia skarżącej na wykonywanie określonych robót budowlanych w budynku przy ul, [...] w [...], posadowionego w otoczeniu zabytku, choć uzasadnienie decyzji nie było prawidłowe. Natomiast za wadliwe i niezgodne z prawem należało uznać zawarte w decyzji Prezydenta rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, polegających na zewnętrznej termomodernizacji ściany północnej (frontowej) ww. budynku. Tym samym, rozstrzygnięcie MKiDN utrzymujące w mocy całą decyzję organu I instancji było wadliwe i naruszało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy powinien był zastosować dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję w zaskarżonej odwołaniem pełnomocnik skarżącej części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MKiDN zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego, niewystarczająco wykazały, że przedsięwzięcie budowlane ma negatywny wpływ na zabytkową nieruchomość oraz objęte ochroną konserwatorską otoczenie. Ponadto Sąd I instancji błędnie ustalił jakoby przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane nie naruszało przepisów m.p.z.p., gdzie interpretacja Sądu poczyniona została zbyt wąsko, co doprowadziło Sąd I do błędnego wniosku, że organ administracyjny wydając decyzję odmowną, działał niezgodnie z przepisami prawa oraz bez uwzględnienia interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków; 2) art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów oraz zakresu rozpoznawania sprawy przez sąd w taki sposób, że sąd powinien zbadać legalność i prawidłowość decyzji, w tym zaś przypadku sąd dokonał oceny stanu faktycznego oraz oceny wniosków skarżącej zbyt szeroko, i w taki sposób, w jaki uprawniony jest organ w trakcie wydawania decyzji administracyjnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydana decyzja miała charakter arbitralny, kiedy to organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny w ramach swoich kompetencji i na podstawie zebranego materiału dowodowego, oraz eksperckiego doświadczenia; 4) art. 19 oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z w zw. z § 30 ust. 5 pkt 1 lit b m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przez to uznanie, że zamierzona inwestycja w zakresie przeprowadzanie robót budowlanych ściany frontowej budynku nie spowoduje niekorzystnej zmiany chronionej prawem formy i detalu elewacji, nie naruszy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz błędne uznanie że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu sąd powinien uznać, iż przepisy m.p.z.p. dokładnie określają zakres ochrony nieruchomości w zakresie zachowania jej substancji, bryły i detali elewacji. Sąd powinien przyjąć, że wnioskowana przez Inwestora modyfikacja naruszy chronione prawem cechy budynku; 5) art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię i przez to uznanie, że ochronie prawnej w przedmiotowej sprawie podlega jedynie teren w otoczeniu nieruchomości, w oderwaniu od nieruchomości budynkowej, gdzie zakres ochrony zależy od całej kompozycji przestrzennej, na co składa się teren wokół nieruchomości zintegrowany z budynkiem, które razem tworzą chronione dobro jakim jest krajobraz i otoczenie, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu sąd powinien uznać, iż poszczególne nieruchomości budynkowe stanowią elementy krajobrazu, a ochronie prawnej podlegać powinien krajobraz jak i jego poszczególne części składowe czyli budynki. W przypadku naruszenia cech budynku, które są chronione, zostanie naruszony również chronione otoczenie i krajobraz. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o rozpoznanie wniesionej przez skarżącą skargi administracyjnej poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni przepisów art. 3 pkt 15 o.u.z. oraz art. 19 i art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z w zw. z § 30 ust. 5 pkt 1 lit b m.p.z.p., wobec czego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut naruszenia art. 3 pkt 15 u.o.z. jest sprzeczny ze stanem faktycznym, który MKiDN ujął w zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 15 u.o.z. organ wskazał, że nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że ochronie prawnej w przedmiotowej sprawie podlega jedynie teren w otoczeniu nieruchomości, w oderwaniu od nieruchomości budynkowej, gdzie zakres ochrony zależy od całej kompozycji przestrzennej, na co składa się teren wokół nieruchomości zintegrowany z budynkiem. Tymczasem MKiDN w zaskarżonej decyzji wprost wyjaśnił, że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków w niniejszej sprawie jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...] wraz ze strefą otoczenia. Z zakresu wpisu do rejestru zabytków wynika zaś, że budynek przy ul. [...] w [...] chroniony jest konserwatorsko z uwagi na lokalizację w strefie otoczenia zabytkowego obszaru miasta, niezależnie od okoliczności, że jest obiektem historycznym. Otoczenie zabytku jest zaś wpisywane do rejestru zabytków nie ze względu na posiadanie samoistnych wartości zabytkowych, a jedynie z uwagi na ochronę widoku na zabytek, z czym Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza. Dlatego też prawidłowa jest wykładnia ww. przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W zakresie zaś naruszenia art. 19 oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z w zw. z § 30 ust. 5 pkt 1 lit b m.p.z.p. MKiDN wyjaśnił, że błędna wykładnia tych przepisów osadziła się na uznaniu, że zamierzona inwestycja w zakresie przeprowadzanie robót budowlanych ściany frontowej budynku nie spowoduje niekorzystnej zmiany chronionej prawem formy i detalu elewacji oraz nie naruszy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tutejszy Sąd w powyższym zakresie w pełni podziela stanowisko przyjęte przez Sąd wojewódzki. Zarówno Prezydent Miasta [...], jak i MKiDN nie wykazali, że roboty budowlane polegające na remoncie elewacji wraz z dociepleniem ścian budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] naruszają m.p.z.p. w zakresie, w jakim swoimi postanowieniami obejmują budynek. Przepis § 30 pkt 5 ppkt 1 lit. b m.p.z.p. zawiera ustalenia szczegółowe dla terenu 18.M/U rejonu ul. [...], [...] i [...] w [...], tym samym odnosi się m.in. do spornego budynku przy ul. [...] w [...]. Przedmiotem ochrony zabytkowej została objęta historyczna zabudowa: chronione planem budynki przy ul. [...], [...], cechy stylowe; kształt bryły, forma i detal elewacji, rodzaj pokrycia dachowego, forma stolarki i okien, snycerka budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Zatem postanowienia te powinny być wykładane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy planu miejscowego należy zatem tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (patrz wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16 LEX nr 2493239 i z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 624/22 LEX nr 3562034). Skoro MKiDN uznał, że ww. roboty budowlane naruszają przepis § 30 ust. 5 pkt 1 lit b m.p.z.p., to całkowicie niezrozumiałym jest dla tutejszego Sądu niekonsekwencja organów w udzielonym pozwoleniu na roboty na ścianie południowej (tylnej) i wschodniej (bocznej) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a brak tego pozwolenia na wykonanie robót na ścianie północnej (frontowej) tegoż budynku. Co więcej, jak wynika z przedłożonego przez Wspólnotę projektu programu prac konserwatorskich elewacji budynku celem zamierzonych prac konserwatorskich jest zatrzymanie procesu degradacji budynku, jak również uporządkowanie i podniesienie jego walorów estetycznych, zmierzających do maksymalnego przywrócenia walorów historycznych (pkt V. wytycznych konserwatorskich projektu). Mając to na uwadze trudno przyjąć, by proponowane roboty budowalne miały naruszyć z § 30 ust. 5 pkt 1 lit b m.p.z.p. realizujący, podobnie jak roboty budowlane ochronę zabytku, jednocześnie mając na uwadze – co wymaga przypomnienia – że budynek przy ul. [...] w [...] jest chroniony konserwatorsko z uwagi na lokalizację w strefie otoczenia zabytkowego obszaru miasta (z uwagi na ochronę widoku na zabytek). W kontekście powyższego poza brakiem naruszania ww. przepisu m.p.z.p. nie został także naruszony przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. zobowiązujący do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, czy art. 19 u.o.z. uwzględniający ochronę zabytków nieruchomych w aktach związanych z planowaniem przestrzennym. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przejawiające się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów oraz uznaniu, że zaskarżana decyzja miała charakter arbitralny. Artykuł 7 k.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej obliguje organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Niemniej przepis ten, którego naruszenie zarzucono nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, aby nie miała charakteru dowolnego, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, a ustalenia przyjęte przez organ powinny zostać we właściwy sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które powinno spełniać wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 688/23, LEX nr 3849122). Jeżeli odnieść powyższe wymagania do sprawy poddanej kontroli, to ma rację Sąd I instancji przyjmując, że przeprowadzone przez organy administracji I i II instancji postępowanie wyjaśniające charakteryzowało się wadliwościami w postaci braku konsekwencji w podjętych rozstrzygnięciach jak i błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, co znalazło swoje uzasadnienie w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie odkodował w sposób prawidłowy treść norm prawnych u.o.z. w powiązaniu z przepisami m.p.z.p., co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji MKiDN oraz decyzji Prezydenta w części odmawiające pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Reasumując stwierdzić należało, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, którego dokonał Sąd wojewódzki polegało na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi bowiem warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.