II OSK 228/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., VII SA/Wa 935/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. , uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] lutego 2021 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] września 2020 r., [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie: 1. art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974") poprzez przyjęcie, że pierwszy z tych przepisów ma zastosowanie w przypadku niezgodności danego obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami planowania przestrzennego; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 P.b.1974 poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nie rozważyły celowości zastosowania art. 40 P.b.1974. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z uzasadnienia jego decyzji wynika, iż przedstawił stosowane wyjaśnienia w powyższym zakresie; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania (wadliwego) co do dalszego postępowania, pomimo że istniały przesłanki do oddalenia skargi M. K. . Wskazując na powyższe zarzuty Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Organ zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczyło decyzji wydanej w trybie art. 37 i 40 P.b.1974 w odniesieniu do obiektu budowlanego – przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce [...], w miejscowości [...], gmina [...]. O zasadności takiego właśnie trybu postępowania przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w odniesieniu do sprawy wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., II OSK 3156/17. W toku postępowania prowadzonego po wydaniu wyżej przywołanego orzeczenia organy ustaliły, że zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy obiektu, jak i plan obowiązujący obecnie ustalały zasadę odprowadzania ścieków do kanalizacji zbiorowej, a w przypadku braku takiej możliwości – do bezodpływowych szczelnych zbiorników. Nie dopuszczano budowy takich obiektów, jak przydomowe oczyszczalnie ścieków. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., [...] obowiązującym w dacie budowy przydomowej oczyszczalni, przyjęto, że "z terenów nie objętych siecią kanalizacyjną, przewiduje się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych ścieków z wywozem na zlewnię przy oczyszczalni". Zgodnie natomiast z § 85 pkt 5 obowiązującego w dacie orzekania przez organy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., [...] "do czasu realizacji kanalizacji zbiorowej oraz dla obszarów odległych od tej sieci odprowadzanie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych, a następnie wywożenie taborem asenizacyjnym do punktów zlewnych oczyszczalni ścieków w [...] i [...] lub innych wskazanych przez gminę, a po wykonaniu lokalnych oczyszczalni ścieków do ich punktów zlewnych". Wobec ustalenia, że zrealizowana bez pozwolenia na budowę przydomowa oczyszczalnia ścieków narusza przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (które nie przewidują możliwości realizacji tego typu obiektów), organy doszły do przekonania, iż jej legalizacja nie jest możliwa, a to stanowiło przesłankę nakazu rozbiórki obiektu z art. 37 ust. 1 P.b.1974. Z powyższym nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylając decyzje obu instancji uznał, że przed wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 P.b.1974 organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy w sprawie istnieje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem w inny sposób. Dopiero w sytuacji, gdy w oparciu o art. 40 P.b.1974 nie ma możliwości usunięcia stwierdzonych naruszeń, można nakazać rozbiórkę obiektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przewidziane w art. 40 P.b.1974 wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie są one usprawiedliwione. Na wstępnie należy wyjaśnić, że wywód prawny skarżącego kasacyjnie organu nie jest co do zasady pozbawiony racji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.1974 "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Z kolei art. 40 P.b.1974 stanowi, że "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Mając na uwadze brzmienie i wzajemną relację cytowanych wyżej regulacji trudno zaprzeczyć tezom Wojewódzkiego Inspektora, że co do zasady zastosowanie art. 40 P.b.1974 jest następstwem stwierdzenia, iż obiekt budowlany spełnia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organ powinien jednak mieć na uwadze, że stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 40 P.b.1974 należy uwzględniać indywidualne okoliczności sprawy. Nim więc orzeczona zostanie rozbiórka obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien każdorazowo rozważyć, jakimi charakteryzuje się on cechami i parametrami i czy z uwagi na specyfikę obiektu wykluczona jest ewentualność doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W realiach niniejszej sprawy powodem zakwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest – jak się wydaje – określone postrzeganie spornego obiektu budowlanego przez ten. W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor wypowiada stanowczy pogląd, że należało odstąpić od badania inwestycji w kontekście możliwości zastosowania art. 40 P.b.1974, uznając to za bezcelowe z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego i tym samym brak możliwości legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ podkreślił, że nie widzi możliwości zmiany przydomowej oczyszczalni ścieków na szczelny zbiornik poprzez odcięcie i zaślepienie rury odprowadzającej oczyszczone ścieki, gdyż – w jego ocenie – nakazanie tego typu prac doprowadziłoby do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania, a nie do likwidacji stanu niezgodnego z przepisami przy zachowaniu dotychczasowej kwalifikacji obiektu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ rozumuje niewłaściwie przyjmując założenie o niezmienności kwalifikacji przedmiotu postępowania i niejako zakładając, że skoro sprawa dotyczy z "przydomowej oczyszczalni ścieków", to oznacza, że taki właśnie obiekt budowlany musi być uznany za niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym i w konsekwencji musi podlegać rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 [pkt 1] P.b.1974. W ocenie Sądu należy dostrzec, że sprawa dotyczy przede wszystkim budowli obejmującej instalację przy budynku mieszkalnym służącą zagospodarowaniu ścieków bytowych. Oczywiście w obecnym stanie rzeczy sporny obiekt funkcjonuje jako przydomowa oczyszczalnia ścieków, jednak jak wiadomo, oczyszczalnia taka co do zasady taka składa się z osadnika, a więc zbiornika, i dopiero dalej z elementów służących rozsączeniu ścieków. Przydomowa oczyszczalnia ścieków składa się więc z elementów, które – w pewnych przypadkach – można potraktować jako techniczne odpowiedniki elementów instalacji ze zbiornikiem bezodpływowym. W skardze M. K. wyjaśniał, że instalacja na jego nieruchomości była w 1986 r. projektowana w postaci wielokomorowego szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, natomiast ostatecznie zrealizowano ją w wariancie przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący w tym kontekście jako ewentualność wskazał na możliwość nałożenia przez organy obowiązków z art. 40 P.b.1974, które doprowadzą sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem (w wariancie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne). Ku powyższemu zmierza w istocie zaskarżony wyrok i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada on prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach sprawy nie należy tak stanowczo spornemu obiektowi, jak czyniły to organy, przypisywać kwalifikacji "przydomowej oczyszczalni ścieków". Przedmiot postępowania należy postrzegać w sposób nieco bardziej ogólny – jako instalację służącą zagospodarowaniu ścieków bytowych. Wobec zrozumiałego wykluczenia możliwości jej legalizacji jako przydomowej oczyszczalni ścieków (z uwagi na naruszenie planów miejscowych w takim wariancie inwestycji) organ powinien rozważyć jako ewentualność ocenę elementów kontrolowanego obiektu przez pryzmat możliwości nałożenia na inwestora obowiązków w kierunku przekształcenia osadnika w zbiornik bezodpływowy, co mogłoby sprowadzać się między innymi do jego uszczelnienia i odłączenia części rozsączającej ścieki. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi w tym miejscu, że w konkretnym przypadku rozwiązanie takie jest możliwe i technicznie uzasadnione, lecz co najmniej powinno być zweryfikowane i rozważone przez organy nadzoru budowlanego. Wracając do zagadnień prawnych wskazać należy, że postrzegając sporny obiekt budowlany w nieco szerszym ujęciu, a więc jako instalację służącą zagospodarowaniu ścieków bytowych (której elementy /osadnik/ mogą pełnić funkcję zbiornika bezodpływowego), można bronić tezy, iż mamy do czynienia z obiektem w określonym wariancie nie naruszającym planu miejscowego. Oczywiście warunkiem takiego podejścia jest ustalenie, że elementy spornego obiektu mogą być wykorzystane do funkcji zgodnej z planem miejscowym – właśnie jako szczelnego zbiornika bezodpływowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi bowiem potrzeba oceny technicznej obiektu budowalnego (obecnie przydomowej oczyszczalni ścieków) pod kątem możliwości ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązków w kierunku nadania jej elementom cech szczelnego zbiornika bezodpływowego. Z opisanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 P.b.1974. Skądinąd warto zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zarzucił organom naruszenia przepisów z zakresu postępowania wyjaśniającego w administracji, a raczej skoncentrował się na wskazaniu, że z okolicznościach sprawy należałoby rozważyć zastosowanie art. 40 P.b.1974 w kierunku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora także nie okazał się zasadny. Organ twierdzi, że w uzasadnieniu wyroku zawarto nieprawidłowe wskazania dotyczące dalszego trybu postępowania, gdy tymczasem należało oddalić skargę. Jak już wyjaśniono – przeciwnie do stanowiska organu – w sprawie zachodzi potrzeba nieco szerszego ujęcia przedmiotu postępowania i wzięcia pod uwagę ewentualności nałożenia na inwestora obowiązków z art. 40 P.b.1974. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył więc prawa formułując tego rodzaju wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.