II OSK 2279/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 200/22 w sprawie ze skargi L. Z. i K. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 3 stycznia 2022 r. nr P.7721.111.2021 06KL w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczeń w piwnicy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej "WSA w Olsztynie/Sąd I instancji" wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Ol 200/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej "p.p.s.a." oddalił skargi L. Z. i K. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 3 stycznia 2022 r., nr P.7721.111.2021 06KL w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pomieszczenia piwnicy. Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a." w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) dalej "Pr. bud." oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej "ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane" po rozpoznaniu odwołania K. Z. (dalej: "inwestor", "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") z 30 sierpnia 2021 r., znak PINB 435.4.2.2019, nakazującej skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego pomieszczeń w piwnicy po byłej kotłowni, zaadaptowanych na lokal mieszkalny w budynku nr [...] w K., usytuowanym na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], przez: demontaż pieca c.o. na opał stały z urządzeniami i armaturą oraz likwidację przeszklonych drzwi balkonowych (podwójnych na elewacji południowej) przez wstawienie drzwi technicznych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. K. Z., dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, poprzez: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) Pr. bud. w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżący winien być - jako inwestor - adresatem decyzji nakazującej przywrócenie pomieszczeń do stanu poprzedniego podczas, gdy w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (spełniona została negatywna przesłanka materialnoprawna uzasadniająca skierowanie decyzji do inwestora), co w konsekwencji winno prowadzić do przyjęcia, że adresatami decyzji winni być właściciele bądź zarządca nieruchomości, a zatem Sąd I instancji winien uwzględnić skargę i uchylić wadliwą decyzję; - obrazę art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) Pr. bud. w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie winien być - jako inwestor - adresatem decyzji nakazującej przywrócenie pomieszczeń do stanu poprzedniego podczas, gdy w niniejszej sprawie należało przyjąć - w myśl językowej wykładni art. 52 ust. 1 Pr. bud. - iż roboty (prace stanowiące przedmiot postępowania) zostały zakończone (spełniona została negatywna przesłanka materialnoprawna uzasadniająca skierowanie decyzji do inwestora), co w konsekwencji winno prowadzić do przyjęcia, że adresatami decyzji winni być właściciele bądź zarządca nieruchomości, a zatem Sąd I instancji winien uwzględnić skargę i uchylić wadliwą decyzję; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na: - naruszeniu art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej okoliczności stanu faktycznego, tj. faktu, że roboty (prace stanowiące przedmiot postępowania) zostały zakończone (spełniona została negatywna przesłanka materialnoprawna uzasadniająca skierowanie decyzji do inwestora, o której mowa w art. 52 ust. 1 Pr. bud.), co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia, że adresatami decyzji winni być właściciele bądź zarządca nieruchomości, a zatem Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę i uchylić wadliwą decyzję. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona; rozpoznanie sprawy na rozprawie; na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 1 i 2 oraz 209 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) kosztów zastępstwa procesowego, tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) przed NSA (Sąd II instancji); na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 i 2 oraz 209 p.p.s.a. zasądzenie od WINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed WSA, tj. kosztów strony przed Sądem I instancji, a w sytuacji uchylenia wyroku WSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika za reprezentowanie przed WSA na skutek uchylenia wyroku w zw. z wniesieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 25 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz 104 k.p.a. W analizowanej sprawie, w wyniku oględzin przeprowadzonych 2 lipca 2020 r. ustalono, że roboty budowlane w pomieszczeniach piwnicznych (po byłej kotłowni) wykonane zostały przez skarżącego w 2006 r. W ramach wykonanych robót budowlanych urządzone zostały pomieszczenia: tzw. salon, pokój, kuchnia, łazienka i pomieszczenie kotłowni. Przy adaptacji tych pomieszczeń wykonano: podłogi, ściany i sufity obłożono płytami kartonowo-gipsowymi, instalację elektryczną, wodociągową, sanitarną i c.o. z kotłem na paliwo stałe oraz stolarkę okienną i drzwiową. Bezsporne jest, że zakres i charakter samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że wymagana była zatem stosowna uchwała, ewentualnie zgoda współwłaścicieli powinna być zastąpiona orzeczeniem sądu. PINB postanowieniem z 7 grudnia 2020 r. wezwał inwestora do przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do ww. nieruchomości, uprawniający do wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący mimo wezwania nie przedstawił stosownych dokumentów, co potwierdza brak uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zarzuty skargi kasacyjnej skupiają się na naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 1) Pr. bud. w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 - art. 51 Pr. bud., ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z kolei przepis art. 52 Pr. bud. określa adresatów obowiązków określanych w decyzjach dotyczących prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 Pr. bud. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 Pr. bud. nie jest przypadkowa. Jeżeli jest znana osoba będąca inwestorem i nie istnieją przeszkody prawne, aby taka osoba mogła wykonać określone obowiązki, to nie istnieją argumenty, które pozwalałyby na uznanie, że skierowanie decyzji do inwestora jest wadliwe (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 642/22, LEX nr 3828832). Tylko wówczas, gdy wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1741/21, LEX nr 3515545). W ww. przepisie co prawda zastosowano alternatywę w odniesieniu do nałożenia na inwestora określonych obowiązków poprzez sformułowanie "jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe", to jednak z takiego sformułowania nie można wyprowadzać wniosku, jaki został zaprezentowany w skardze kasacyjnej inwestora, że skoro roboty budowlane zostały zakończone to nie on jest podmiotem, na który należy nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń. Zaprezentowana wykładnia językowa prowadziłaby do sytuacji, w której podmiot wykonujący roboty budowlane na cudzej nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane, po zakończeniu robot budowlanych wykonanych wbrew woli właściciela, zwolniony byłby z obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, a koszty z tym związane musiałby ponosić właściciel lub zarządca nieruchomości. Zasadnie zatem uznały organy, że w rozpoznawanej sprawie, stosownie do powyżej przytoczonych regulacji, możliwe jest nałożenie obowiązku na inwestora. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ma on swobodny dostęp do pomieszczeń objętych postępowaniem, a ponadto większość współwłaścicieli wyraziło wolę, by to on doprowadził pomieszczenia po byłej kotłowni do stanu poprzedniego. Jakkolwiek nie posiadał on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wykonywania robót budowlanych, to na etapie nałożenia na niego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, współwłaściciele nieruchomości nie uniemożliwiają mu wykonania tego obowiązku a wręcz oczekują, że zostanie on przez niego wykonany. Tym samym, nie ma podstaw, aby uznać, że skarżący – z uwagi na brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu – nie może faktycznie wykonać nałożonego nakazu. Za chybione wobec powyższego należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 52 ust. 1 Pr. bud. Za nietrafne uznać także należy zarzut naruszeniu art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej okoliczności stanu faktycznego, tj. faktu, że roboty (prace stanowiące przedmiot postępowania) zostały zakończone. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 22 października 2024 r., sygn. III FSK 1439/22, LEX nr 3815669). Naruszenie tej normy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. II OSK 491/20). Także o naruszeniu normy zawartej w art. 134 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, a także wtedy gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1044/21; z 5 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6481/21; z 9 listopada 2022 r., sygn. I OSK 109/22). Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotowe skargi niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. W ramach tego zarzutu nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. I GSK 264/09, LEX nr 744745), jak to czyni skarżący kasacyjnie. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.