II OSK 2279/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 138/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2016 r. nr ... w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 138/17, oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 30 grudnia 2016 r. nr ..., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z 24 października 2016 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty w łącznej wysokości 28 202 złotych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w G., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: ..., ..., ..., ... i ..., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port lotniczy K.-część wschodnia" na obszarze Gminy C., w części sołectw: G. i P. Jak stwierdził Sąd I instancji, organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy regulujące zasady ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 2017r., poz. 1073 ze zm.; dalej upzp). Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną zostało poprzedzone sporządzeniem operatów szacunkowych przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 upzp polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w ślad za organami administracyjnymi, że wartość nieruchomości, o których mowa w kontrolowanej przez Sąd decyzji wzrosła wskutek uchwalenia przez Radę Miejską w C. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy realny wzrost tych wartości nie nastąpił, wartość nieruchomości była wysoka już przed uchwaleniem planów, co wykazał przetarg Nadleśnictwa zorganizowany w celu sprzedaży nieruchomości a operaty szacunkowe, które organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej przyjął za podstawę ustalenia wysokości opłaty, sporządzone zostały tendencyjnie i tylko w celu uzyskania jak największego pozornie wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym, a w konsekwencji naliczenia jak najwyższej opłaty, stanowiącej dochód własny gminy; 2) procedury administracyjnej, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, podobnie jak uprzednio organ, nie zastosował środka dowodowego określonego w ustawie w postaci operatów szacunkowych wskazanych przez skarżącego, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a który to środek przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mógł spowodować rozpoznanie sprawy na korzyść skarżącego, albowiem z operatów tych wynikały znaczne różnice w wycenie wartości nieruchomości, a operaty te również wykonywane były przez niezależnych rzeczoznawców i wartości przez nich przyjęte pozytywnie zweryfikowała transakcja sprzedaży nieruchomości, w której uzyskano cenę nieznacznie odbiegającą od wyceny oraz stanu faktycznego, że ceny gruntów w obrębach ewidencyjnych: G. i O. były pochodną Uchwały Rady Miejskiej w K. nr ... z 22 czerwca 2006r.; 3) procedury administracyjnej, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 75 § 1 Kpa, mające wpływ na wynik sprawy a polegające na braku dopuszczenia jako dowodu w sprawie złożonych przez stronę w toku postępowania operatów szacunkowych, z których wynikały znaczne różnice w wycenie wartości nieruchomości i stwierdzenie przez Sąd, że operaty te nie mogą stanowić dowodu albowiem straciły swoją aktualność, podczas gdy operaty te nie musiały być aktualizowane na datę toczącego się postępowania, gdyż ich zadaniem było stwierdzenie wartości nieruchomości na datę jej zbycia i na ten czas należało ocenić przedmiotową okoliczność; ponadto strona nie wnioskowała o dopuszczenie tego dowodu w charakterze opinii biegłego rzeczoznawcy, a jako dowodu w sprawie w ogóle, W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia prawa art. 36 ust. 4 upzp jest niezasadny. Uregulowana w tym przepisie opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową skutków przysporzenia w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanego skutkiem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wyjaśnić przy tym należy, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu wyznaczonego sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku - faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości (art. 37 ust 1 upzp) względnie jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3a upzp). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją tj. określeniem wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, który jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania, zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest tym samym odwoływanie się do ustaleń wynikających z ogłoszonego projektu planu miejscowego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również ustaleń planu, którego nieważność została stwierdzona prze sąd administracyjny Dlatego też dla ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego, konieczne jest dysponowanie operatem szacunkowym sporządzonym wyłącznie dla tego celu, inna metoda określania wartości np. w oparciu o ustalenia studium czy prawdopodobne przeznaczenie przewidziane w projekcie planu wypaczałoby sens tej instytucji. Operat szacunkowy sporządzony dla celów sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu przez skarżącego nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji normatywnej do kwestii ustalenia wysokości opłaty i nie mógł mieć wpływu na wykazanie wzrostu wartości nieruchomości. Tak toczące się prace nad planem oraz uchwalenie w 2006 r. planu, którego nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ke 249/10, nie są bowiem czynnikami wpływającym na ustalenie faktycznego sposobu korzystania nieruchomości objętych opłatą. W tym zakresie w niniejszej sprawie wyłącznie operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego Weronikę Krawczyk w pełni odpowiadają regule wyrażonej w art. 37 ust. 1 upzpz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw aby zarzucać tendencyjność wyceny i konsekwencji naruszenie przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4 upzp. Sąd I instancji w żadnym razie nie naruszył zatem art. 36 ust. 4 upzp. Natomiast oba zarzuty naruszenia prawa procesowego pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Tym samym niedopuszczalne było w przedmiotowej sprawie odwoływanie się do nieważnych w dacie orzekania przez organy operatów wskazanych przez skarżącego. Wartość rynkowa nieruchomości może być bowiem wykazywana wyłącznie operatem szacunkowym spełniającym wszystkie warunki formalne, a dokument nie spełniający tych kryteriów nie może w świetle art. 75 § 1 Kpa być dowodem na okoliczność prawidłowego bądź błędnego określenia wartości nieruchomości. Na marginesie jeszcze raz należy przy tym podkreślić konieczność ustalenia wartości nieruchomości wyłącznie w oparciu o operat wykonany dla celów ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, z uwagi na wskazaną wyżej specyficzną metodologię jego wykonania. Materiał dowodowy w sprawie był w zupełności wystarczający dla wydania decyzji ustalającej opłatę, ponieważ organ dysponował opinią biegłego (operaty szacunkowe) sporządzoną dla celów ustalenia ww. opłaty Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 4 Kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.