II OSK 2275/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del. NSA Janina Kosowska Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2965/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 14 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] (dalej jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 93560 zł za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] września 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 88820 zł za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Rawickiego z [...] października 2004 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 – dalej jako "p.o.ś.") w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. i art. 305 ust. 1 i ust. 4 p.o.ś. Organ odwoławczy podkreślił, że w tej sprawie pozwolenie wodnoprawne zaczęło obowiązywać nie od początku roku kalendarzowego, ale w trakcie roku kalendarzowego. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym mogła być wykonana dopiero kiedy stała się ostateczna, a więc od 18 października 2004 r. Z tego powodu Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyjął jako datę początkową okresu obowiązywania pozwolenia dzień 18 października 2004 r. oraz następujące okresy oceny w sprawie: I okres - od 18 października 2010 r. do 17 października 2011 r. oraz II okres - od 18 października 2011 r. do 17 października 2012 r. Organ przedstawił szczegółowo przyjęte za podstawę decyzji ilości odprowadzanych ścieków. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że ustalenie czy w 2011 r. nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, wymagało przyjęcia dwóch kolejnych okresów oceny. Pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...] października 2004 r. stało się ostateczne z dniem 18 października 2004 r., a więc w trakcie roku kalendarzowego. Pierwszy okres oceny rozpoczynał się w 2010 r. (od października 2010 r. do października 2011 r.), a drugi kończył się w 2012 r. (od października 2011 r. do października 2012 r.), to dopiero po dniu 18 października 2012 r. można było ustalić, czy w 2011 r. zostały naruszone warunki korzystania ze środowiska. Sąd I instancji wyjaśnił, że w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym został zawarty warunek dopuszczalnej ilości ścieków, która może być odprowadzana z oczyszczalni w [...]u w określonych przedziałach czasu. Ponadto, nałożony został obowiązek prowadzenia pomiarów ilości ścieków z częstotliwością jeden raz na dobę, jak również obowiązek prowadzenia ewidencji odczytów. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 18 października 2010 r. do 17 października 2011 r. odprowadzono łącznie 3.073.966 m3 ścieków. Biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona mogła odprowadzić w tym okresie 2.810.500 m3 ścieków. Oznacza to, że został przekroczony warunek pozwolenia co do ilości odprowadzonych ścieków o 263.466 m3. Natomiast w okresie od 18 października 2011 r. do 17 października 2012 r. odprowadzono łącznie 2.734.610 m3 ścieków. Ponadto, biorąc pod uwagę dopuszczalną maksymalną na dobę ilość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, strona mogła odprowadzić 2.818.200 m3 ścieków, co oznacza, że w tym okresie nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia w zakresie ilości odprowadzonych ścieków. Zasadne było zatem wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie jednego z warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uwzględnił tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w 2011 r., tj. od 1 stycznia 2011 r. do 17 października 2011 r. (290 dni) oraz od 18 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (75 dni). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie przyjęcia do ustalenia ilości substancji wprowadzonych do wód z ponadnormatywną ilością ścieków, wyników pomiarów wykonanych przez stronę, które mieściły się w pierwszym, nowo ustalonym okresie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uwzględnił zarzut skarżącej podniesiony w odwołaniu, dotyczący dat obowiązywania pozwolenia, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie było konieczne, ponieważ zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy dysponował m.in. ustaleniami kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr 4311/55/2011 wraz załącznikiem nr 2 zawierającym dane o miesięcznych ilościach ścieków odprowadzonych w 2010 r., pismem z 18 marca 2014 r., wraz załącznikiem zawierającym dane o miesięcznej ilości ścieków odprowadzonych w październiku 2010 r., postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 kwietnia 2014 r. o dopuszczeniu jako dowodu w sprawie m.in. protokołu kontroli nr 4311/55/2011, pismem Burmistrza Gminy [...] z 26 listopada 2015 r. zawierającym w załączniku zestawienie miesięcznych ilość ścieków odprowadzonych w okresie od października 2010 r. do października 2011 r., wykazami dobowych ilości ścieków, przedłożonymi za okres od 5 września 2011 r. do 3 września 2012 r., a w szczególności wynikami dobowych ilości ścieków przedłożonymi przy pismach z 25 października 2011 r. oraz z 2 grudnia 2011 r., zawierającymi dane o dobowych ilościach ścieków odprowadzonych w październiku 2011 r. W ocenie Sądu I instancji, dysponując takim materiałem dowodowym, organ prawidłowo uznał, że nie jest konieczne przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ilości ścieków odprowadzonych w nowych okresach. Ilość ścieków za okres od 18 października 2010 r. do 31 października 2010 r. została obliczona jako średnia na podstawie miesięcznej ilości ścieków odprowadzonych w październiku 2010 r., którą przedstawiała strona, natomiast ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r., została obliczona na podstawie dobowych, rzeczywistych pomiarów, ponieważ takie dane za ten okres przedłożyła skarżąca. Dane znajdujące się w aktach sprawy umożliwiały organowi odwoławczemu ustalenie ilości ścieków odprowadzanych w nowo wyznaczonych okresach. Nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia przy ustalaniu ilości odprowadzonych ścieków, dziennych przepływów w okresie od 18 października 2010 r. do 31 października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r., bowiem ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. została obliczona na podstawie dziennych przepływów podanych przez skarżącą w załącznikach do wyników pomiarów, przedłożonych na podstawie art. 149 p.o.ś. Natomiast ilość odprowadzonych ścieków za okres od 18 października 2010 r. do 31 października 2010 r. została obliczona jako średnia z miesięcznej ilości za październik 2010 r., ponieważ skarżąca nie wywiązywała się w sposób prawidłowy z obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. w zakresie przedstawiania m.in. wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów wielkości emisji w podziale na doby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Po pierwsze, art. 305 ust. 1 w związku z art. 299 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, na podstawie kalkulacyjnych obliczeń średnich dobowych przepływów ścieków za okres od 18 października 2010 r. do 31 października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącej, stwierdzenie przekroczenia na tej podstawie prawnej jest możliwe wyłącznie na podstawie wymaganych pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, zobowiązany do dokonania takich pomiarów. Po drugie, art. 305 ust. 4 p.o.ś. przez oddalenie skargi w wyniku uznania, że prawidłowe jest wymierzenie kary za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, w sytuacji gdy strona nie prowadziła wymaganych pomiarów wielkości emisji, tj. ilości odprowadzanych ścieków w podziale na doby za okres od 18 października 2010 r. do 31 października 2010r. a także za dalszy okres do 5 września 2011 r. Po trzecie, art. 299 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez przyjęcie ilości odprowadzonych ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. jako ilości ścieków średniej dobowej, a nie ilości ścieków według znajdujących się w aktach sprawy faktycznych pomiarów prowadzonych przez stronę za ten okres. Po czwarte, art. 314 ust. 4 p.o.ś. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez błędne obliczenie ilości substancji (ścieków) wprowadzonej do wód lub ziemi w okresie od 18 października 2010 r. do 17 października 2011 r. a przez to nieprawidłowe wymierzenie kary pieniężnej. Po piąte, z art. 305 ust. 4 w związku z art. 3 pkt. 20 p.o.ś. przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Gminie [...], nie będącej podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.o.ś. Tym samym skierowano decyzję do osoby niemającej przymiotu strony. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. została obliczona na podstawie dobowych, rzeczywistych pomiarów. W ocenie skarżącej, nie znajduje to potwierdzenia w treści decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r. gdzie ilość ścieków za ten okres obliczono jako iloraz średnich przepływów w październiku 2011 r. i jest sprzeczne z materiałem zebranym w aktach sprawy, gdzie zgromadzono wyniki rzeczywistych przepływów za ten okres. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za postępowanie w I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 305 ust. 1 w związku z art. 299 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, na podstawie kalkulacyjnych obliczeń średnich dobowych przepływów ścieków za okres od 18 października 2010 r. do 31 października 2010 r. oraz od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 305 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji oraz spełnione są warunki określone w art. 147a. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska na tej podstawie możliwe jest jedynie w sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary, co w tej sprawie miało miejsce. Nie oznacza to jednak, że organ może stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego jedynie na podstawie wyników pomiarów składanych przez stronę. Stanowisko skarżącej wyrażone w tym zakresie jest nieprawidłowe, bowiem pomija całkowicie dalszą treść normatywną art. 305 p.o.ś., w tym przede wszystkim art. 305 ust. 2 tejże ustawy, z którego wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Jednocześnie ustawodawca w art. 305 ust. 3 p.o.ś. przedstawił otwarty katalog przypadków, w których można uznać, że pomiary nasuwają zastrzeżenia. Wynika z tego, że wyniki pomiarów muszą zostać wzięte pod uwagę przy stwierdzeniu przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, tylko jeżeli nie nasuwają zastrzeżeń. W tej sprawie właściwe organy dysponowały szeregiem dokumentów, w tym wynikami kontroli oraz wynikami przedłożonymi przez stronę i na tej podstawie zastosowały art. 305 ust. 1 p.o.ś. Stanowisko Sądu I instancji aprobujące tego rodzaju rozstrzygnięcie było więc prawidłowe. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia, art. 299 ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. przez przyjęcie ilości odprowadzonych ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. jako ilości ścieków średniej dobowej, a nie ilości ścieków według znajdujących się w aktach sprawy faktycznych pomiarów prowadzonych przez stronę za ten okres. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 314 ust. 4 p.o.ś. w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, również nie miał usprawiedliwionych podstaw. Nie doszło bowiem do błędnego obliczenia ilości substancji (ścieków) wprowadzonej do wód lub ziemi w okresie od 18 października 2010 r. do 17 października 2011 r., a w konsekwencji nie można uznać, że karę pieniężną wymierzono w nieprawidłowej wysokości. Po drugie, nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 305 ust. 4 p.o.ś. przez uznanie za prawidłowe wymierzenie kary za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, w sytuacji gdy strona nie prowadziła wymaganych pomiarów wielkości emisji. Wbrew jednak temu stanowisku, skarżąca prowadziła pomiary, natomiast pomiary te nasuwały zastrzeżenie w zakresie ich prawidłowości. Nie można utożsamiać braku prowadzenia pomiarów z prowadzeniem ich w sposób wadliwy, w tym przez nieprawidłowe wypełnienie wzoru formularza. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że uwzględnienie tego zarzutu w żaden sposób nie uwalniałoby skarżącej od odpowiedzialności za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, natomiast uzasadniałoby nałożenie kary biegnącej na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. Po trzecie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 305 ust. 4 w związku z art. 3 pkt. 20 p.o.ś. przez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Gminie [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Gmina [...] jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.o.ś. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotem na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne (decyzja Starosty Rawickiego z [...] października 2004 r.) jest Gmina [...], a ewentualne powierzenie wykonywania części obowiązków wynikających z tego pozwolenia samorządowemu zakładowi budżetowemu, nie przenosi odpowiedzialności za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na ten zakład. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji byłoby możliwe, gdyby ten zakład budżetowy był beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ilość ścieków za okres od [...] października 2011 r. do 17 października 2011 r. została obliczona na podstawie dobowych, rzeczywistych pomiarów złożonych przez skarżącą. Skarżąca w żaden sposób nie podważyła tych ustaleń, że ilość ścieków za ten okres została obliczona w inny sposób niż przedstawiono to w odpowiedzi organu na skargę. Gmina [...] przedstawiła rzeczywiste pomiary z października 2017 r., a organ dokonał ich przeliczenia z uwzględnieniem, że badany okres obejmował jedynie 17 dni, co wynikało z obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest podstaw, żeby zakwestionować ten sposób wyliczenia ilości odprowadzanych ścieków. Z tego powodu brak jest również podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na własnych ustaleniach, a więc dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.