II OSK 2273/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W. P. o wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2273/17 wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 456/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych postanawia: odmówić wykładni wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez W. P. (zwaną dalej skarżącą) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 456/17, którym oddalona została skarga skarżącej na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 11 maja 2018 r. wniósł o dokonanie wykładni orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do uzasadnienia wyroku. We wniosku pełnomocnik wskazał, że wątpliwość co do treści uzasadnienia wyroku dotyczy kwestii, na jakiej podstawie prawnej NSA uznał, że budynek, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego może być użytkowany bez jakiejkolwiek dokumentacji budowy (tj. m.in. bez projektu budowlanego zamiennego) oraz dokumentacji powykonawczej. Dalsza wątpliwość pełnomocnika obejmowała zagadnienie, dlaczego w ocenie NSA niewykonanie nakazu rozbiórki budynku zaznaczonego na planie sytuacyjnym (warunku zastrzeżonego w decyzji o pozwoleniu na budowę) nie jest jednocześnie istotnym odstąpieniem od warunku pozwolenia na budowę "mającego związek" z art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa). Następnie pełnomocnik wniósł o dokonanie wykładni dwóch przepisów ustawy: art. 63 ust. 1 oraz 36 a ust. 5 pkt 1 przez udzielenie odpowiedzi, czy wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zapoczątkował nową linię orzeczniczą, wedle której odpowiednio właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie jest obowiązany posiadać i przechowywać przez okres istnienia obiektu m.in. zatwierdzonego projektu budowlanego oraz odstąpienie od projektu zagospodarowania działki nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. W orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, że konieczność dokonania wykładni wyroku (sentencji i uzasadnienia) zachodzi wówczas, gdy jego treść jest niejasna i z tego powodu może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, sposobu jego wykonania oraz zakresu powagi rzeczy osądzonej (por. np. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 22/15, LEX nr 1628848). Wykładnia nie może prowadzić ani do nowego rozstrzygnięcia, ani do uzupełnienia rozstrzygnięcia poprzez przytoczenie nowej argumentacji, poszerzenia dotychczasowych motywów lub modyfikacji pierwotnego poglądu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 662/09, LEX nr 1461312). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia wyroku z dnia 15 marca 2918 r. jest jasna, nie nastręcza trudności w prawidłowym odczytaniu stanowiska i poglądu sądu w omawianych kwestiach, stąd wbrew wnioskującemu o wykładnię nie zachodzi potrzeba rozstrzygania wątpliwości co do treści uzasadnienia. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy autor tego wniosku podziela przedstawioną argumentację, wyrażoną w tej konkretnej sprawie w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że w odniesieniu do pierwszej kwestii w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, przytaczając przepisy, że zarówno w okresie obowiązywania ustawy, jak i w poprzednim stanie prawnym na właścicielu lub zarządcy obiektu ciążył i ciąży nadal obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy (projektu budowlanego wraz z dokonanymi zmianami). Wyraził przy tym pogląd, że nieposiadanie przez właściciela lub zarządcę obiektu takiej dokumentacji nie oznacza jeszcze, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu. Posiadanie takiej dokumentacji leży w interesie właściciela lub zarządcy obiektu i może okazać się pomocne np. w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w toku postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy, taka dokumentacja powinna zostać wykorzystana. Z kolei w odniesieniu do drugiej kwestii Sąd również wyraźnie stwierdził, że w ramach postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zgromadzić pełną dokumentację powykonawczą, przez którą należy rozumieć, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 14 ustawy, dokumentację budowy z naniesionymi zmianami w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi. Postępowanie naprawcze nie musi się jednak zawsze zakończyć wydaniem decyzji zawierającej takie samo rozstrzygnięcie. O ile bowiem nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego), postępowanie może się zakończyć wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (orzekającej o obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności, albo o braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku). Sąd w sposób nienasuwający wątpliwości wskazał, że warunkiem niezbędnym wydania decyzji o odmowie nałożenia obowiązku jest jednak stanowcze stwierdzenie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie powołano bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczające linię orzeczniczą. Także nie budzi wątpliwości wyrażone w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że nałożenie w postępowaniu naprawczym obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego możliwe jest w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w znaczeniu wynikającym z treści art. 36a ustawy. Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona z tego powodu, lecz z przyczyny wymienionej w art. 162 § 2 K.p.a., co wynikało z ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., która wydana została w warunkach związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13. Z tych powodów przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy nie mógł być zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższe poglądy i stanowisko wyrażone zostały po rozpoznaniu skargi kasacyjnej niepodnoszącej zarzutów procesowych odnoszących się do kompletności materiału dowodowego i jego oceny. Mając powyższe na uwadze, skoro nie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zgłoszonych wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 158 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.