II OSK 2271/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 509/22 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. nr XC/1324/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Krzemionki" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 509/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - Krzemionki" (dalej plan miejscowy). Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestionowany § 7 pkt 1 lit. e planu miejscowego nie wprowadza generalnego zakazu lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków. Zakaz dotyczy tylko takiej lokalizacji na dachu, która powoduje, że urządzenia te będą widoczne z poziomu przechodnia i to tylko z przyległego ciągu pieszego (z wyłączeniem terenu Utv.1). Ponadto stwierdzono, że obszar planu jest stosunkowo niewielki (około 36 ha), a jeden z większych wyznaczonych w nim terenów, oznaczony symbolem Utv.1, opisany w § 22 uchwały jako teren zabudowy usługowej, został przeznaczony (przeznaczenie podstawowe) pod: 1) obiekty usługowe z zakresu telewizji i telekomunikacji; 2) obiekty usługowe z zakresu kultury. W terenie tym znajduje się budynek wieży telewizyjnej wraz z otoczeniem w obrębie ogrodzenia na dz. [...] obr. [...], uznany za dobro kultury współczesnej, oznaczony na Rysunku Planu (§ 22 ust. 4 uchwały). Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dość duży obszar przeznaczony dla usług telekomunikacji, nadto nie obowiązują tam kwestionowane zakazy ustalone w § 7 pkt 1 lit. d oraz lit. e uchwały – czyli zakazy dotyczące lokalizacji wolnostojących masztów antenowych oraz zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków w miejscach widocznych z poziomu przechodnia, z przyległego ciągu pieszego. Natomiast w pozostałych terenach wyznaczonych na obszarze planu ograniczenia są dalej idące, jednak usprawiedliwione ochroną ładu przestrzennego, wartości historycznych, zabytkowych, przyrodniczych oraz estetycznych – co łącznie stanowi o wyważeniu wielu różnych wartości, które w planach miejscowych muszą być uwzględniane po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej upzp). Ograniczenia te nie są w żadnym stopniu tożsame z zakazem lokowania stacji bazowych, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej uwrust). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 uwrust: nieostre, niezdefiniowane pojęcie "poziomu przechodnia"; ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego planem miejscowym; b) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej; c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej Pp) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576, dalej Pt) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując spółkę na rynku usług telekomunikacyjnych; e) art. 46 ust. 1-2 uwrust w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Pt oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 upzp w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670, dalej uidp) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: ograniczenia w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą; naruszenie zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE; naruszenie zasady neutralności technologicznej, poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; c) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie spółka podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – oceny Sądu I instancji wskazanych tam naruszeń, a mianowicie: 1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w § 7 pkt 1 lit. e planu miejscowego 2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej. 4.4. Wziąwszy pod uwagę wymienione kwestie należało: po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust, ponieważ w zaskarżonej uchwale nie ustanawia się zakazów lokalizowania wskazanych w § 7 pkt 1 lit. e planu miejscowego obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w obszarze objętym planem miejscowym, a jedynie wprowadza się ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy uwrust nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 upzp, w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp). Zdaniem NSA doszło do właściwego wyważenia interesów przedsiębiorców telekomunikacyjnych z interesem publicznym na obszarze tego planu. Przede wszystkim w terenie Utv.l (2,99 ha), gdzie jest posadowiony budynek wieży telewizyjnej, plan miejscowy, na podstawie § 22 ust. 5, ustalił ochronę jako dominanty stanowiącej wyróżnik przestrzeni dzielnicy Podgórze z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji nowych nośników telekomunikacyjnych na tym obiekcie. Na tym obszarze znajduje się zresztą urządzenie telekomunikacyjne skarżącego (BTS) jak pokazuje mapa lokalizacji stacji BTS (dostępna na stronie https://beta.btsearch.pl. Natomiast w stosunku do pozostałych terenów wyznaczonych w planie miejscowym, obowiązują ograniczenia co do lokalizacji urządzeń inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej, opisane w skarżonych postanowieniach uchwały. Wprowadzenie tych ograniczeń było konieczne ze względu na ochronę występujących wartości historycznych, kulturowych i kompozycyjnych Starego Podgórza. 4.5. Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym. Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych poza ograniczeniami wprowadzonymi w § 7 pkt 1 lit. e oraz § 14 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że zapisy te są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 uwrust. 4.6. Po drugie, brak definicji określenia "widoczności z poziomu przechodnia", użytego w § 7 pkt 1 lit. e planu miejscowego, nie może prowadzić do uznania tego przepisu za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w tej części. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa. Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli (wyroki NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1512/22; sygn. akt II OSK 1510/22). 4.7. Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 uwrust oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 upzp oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 uwrust. 4.8. Z przytoczonych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Pp w zw. z art. 10 ust. 1 Pt oraz art. 46 ust. 1-2 uwrust w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Pt oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 upzp w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 uidp. Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą – nawiązując do art. 3 pkt 19 uidp – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń ujętych w § 7 pkt 1 lit. e oraz § 14 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. 4.9. Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por.m.in. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa i odzwierciedla przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania Sądu Wojewódzkiego są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanego § 14 ust. 3 pkt 6 planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 uwrust. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych. 4.10. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 oraz art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg. Zarówno art. 151 jak i art. 147 § 1 Ppsa należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. 4.11. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.12. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.