II OSK 2268/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 587/23 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i V. Z.-M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr LXXXIII/2368/22 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i V. Z.-M. solidarnie na rzecz Miasta Krakowa kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 587/23, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i V. Z. – M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr LXXXIII/2368/22, w przedmiocie utworzenia parku kulturowego – stwierdził nieważność § 5 pkt 11 lit. b i § 5 pkt 12 zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Spółka z o.o. Sp. K. w [...] oraz V. Z.-M. zaskarżyli ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej § 5 pkt 11 lit. b oraz pkt 12. Skarżący wskazali na naruszenie ww. postanowieniami uchwały ich interesu prawnego, który wywodzą z prawa własności nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym działaniem zaskarżonej uchwały oraz jako wynajmujący lokale usługowe poprzez znaczące ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie K. i S. zwłaszcza w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi taką samą działalność w innych częściach miasta oraz ograniczenie korzystania z wynajmowanych lokali zgodnie z celem najmu wskazanym w umowach najmu zawartych przed dniem jej wejścia w życie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub zawieszenie postępowania oraz odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie podmiotów wskazanych w pkt 1-10 skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. WSA w Krakowie dopuścił do udziału w sprawie 10 podmiotów, o które wnioskowano w skardze. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, legitymacja skargowa skarżących nie budzi wątpliwości. Strony skarżące są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze, do którego odnosi się skarżona uchwała tj. nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie oraz nieruchomości położonej przy [...]. Poza sporem pozostaje zatem legitymacja skarżących w niniejszej sprawie. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że w § 5 pkt 11 lit. b oraz 12 uchwały postanowiono, że: "Na terenie Parku ustala się następujące zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności handlowej i usługowej w ogródkach gastronomicznych: 11) dopuszcza się funkcjonowanie ogródków gastronomicznych w następujących godzinach: b) na pozostałym obszarze: - od niedzieli do czwartku w godzinach 6.00 – 22.00, - od piątku do soboty oraz w dni poprzedzające dzień wolny od pracy w godzinach 6.00 – 24.00; 12) zakaz pozostawiania ogródka gastronomicznego poza godzinami jego funkcjonowania w stanie umożliwiającym korzystanie z niego przez osoby postronne oraz klientów, dla których realizowane są usługi wewnątrz lokalu przedsiębiorcy.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) – dalej: "u.o.z." na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Celem ustanowienia parku kulturowego jest ochrona krajobrazu kulturowego, którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 14 u.o.z. i jest to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka. Postawić zatem należy pytanie, czy ustalenie określonych godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych mieści się w delegacji ustawowej i służy realizacji celu ustawowego, to jest ochronie krajobrazu kulturowego. Innymi słowy, czy przyjęta w skarżonym przepisie regulacja nadaje się (jest adekwatna) do osiągnięcia tego celu. Otóż w ocenie Sądu pierwszej instancji na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Wspomniana regulacja zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 14 u.o.z. powinna służyć ochronie: "wizerunku przestrzeni", tak bowiem można w skrócie ująć istotę krajobrazu kulturowego. Skarżona regulacja zezwala na funkcjonowanie ogródków gastronomicznych, ogranicza jedynie godziny ich funkcjonowania. Ogródki gastronomiczne pojawią się zatem w przestrzeni, która podlega ochronie. W czwartek będą funkcjonować do godziny 22, ale już w piątek do godziny 23. Innymi słowy ogródki gastronomiczne są, wpisują się w wizerunek przestrzeni, w jedne dni otwarte dłużej, w inne krócej, ale są elementem przestrzeni. Warto też odnotować, że w odpowiedzi na skargę wskazano, że: "komfort życia mieszkańców, na który istotnie wpływa przestrzeganie ciszy nocnej w mieście jest jedną z najistotniejszych kwestii w kształtowaniu polityki i rozwoju Krakowa. Przepis ten pojawił się z inicjatywy mieszkańców i został zaakcentowany w czasie prowadzenia konsultacji społecznych. Zwrócono uwagę na problem zakłócania ciszy nocnej przez hałas generowany z ogródków oraz problem sprzedaży alkoholu w późnych godzinach nocnych". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego są to cele nie mieszczące się w zakresie delegacji ustawowej z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z., Realizacja tego celu powinna jednak nastąpić przy wykorzystaniu innych adekwatnych podstaw prawnych, nie zaś w ramach art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Środek, który nie nadaje się do osiągnięcia zamierzonego celu wykracza poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, nie ma przy tym dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie znaczenia okoliczność, że skarżona uchwała została zmieniona. Zmiana uchwały skutkuje ex nunc, gdy tymczasem kognicja Sądu w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Nowelizacja zmieniła jedynie godziny funkcjonowania ogródków gastronomicznych (wydłużyła je), zatem istota sporu pozostaje taka sama. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej "u.s.g." polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie zastosował środka przewidzianego ustawą i nie odrzucił skargi X Sp. z o.o. Sp.k. oraz V. Z.-M., mimo, że skarżący nie wykazali, aby przepisy § 5 pkt. 11 i 12 zaskarżonej uchwały naruszały ich interes prawny, 2) art. 33 § 2 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - niezasadnie dopuścił do udziału w sprawie podmioty prowadzące działalność gastronomiczną na terenie Parku Kulturowego [...], w sytuacji gdy dla Sądu pierwszej instancji oczywistym było, że najemcom lokali w nieruchomościach na terenie Parku, nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały; 3) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie stwierdził nieważność § 5 pkt 11 b. b i § 5 pkt 12 zaskarżonej uchwały wskutek błędnego przyjęcia, że w zakresie kwestionowanych przepisów zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, wskutek przekroczenia delegacji ustawowej. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 14 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się przyjęciem, że wprowadzenie ograniczeń w działalności usługowej w postaci godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych nie służy stworzeniu warunków, które w sposób optymalny chronią, a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń K. ze S., a konkretnie sposób postrzegania tej przestrzeni. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; - ewentualnie wydanie orzeczenia merytorycznego i oddalenie skargi; - zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 12 września 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł w jej imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną: - V. Z.-M.;- X Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]; - M. Ś., R. Ś.-H., R. Ś., Z. H. "A" s.c. z siedzibą w [...]; - B Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; - G. W. prowadzący działalność gosp. pod nazwą C; - D s.c. R. K., R. K. z siedzibą w [...]; E Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; F B. S., Ł. P. Sp. j. z siedzibą w [...]; M. R. prowadzącą działalność gosp. pod nazwą G z siedzibą w [...]; H Sp. j. z siedzibą w [...]; I Sp. j. z siedzibą w [...]; J Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących oraz każdego z uczestników w na prawach strony od strony przeciwnej kosztów postępowania I i II instancji obejmujących koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego według ustalonych przepisami norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że w realiach sprawy nie jest on usprawiedliwiony. W myśl art. 58 § pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższej normy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135). Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Kwestia różnicy między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale nie stwierdzeniem w sprawie naruszenia prawa jest nieostra. Przepis art. 58 § pkt 5a P.p.s.a. tą niejednoznaczność uwypukla. W przedmiotowej sprawie zarzuty, którymi skarżący indywidualizują swój interes prawny znajdują się na granicy zastosowania tego przepisu. Co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa własności przez organ stanowiący gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. II SA/Łd 155/18, LEX nr 2526234). Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze, do którego odnosi się skarżona uchwała tj. nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie oraz nieruchomości położonej przy [...]. Sam fakt bycia właścicielem/współwłaścicielem nieruchomości położonej na terenie parku kulturowego nie przesądza jeszcze o posiadaniu legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały o jego utworzeniu. Jak podniesiono wyżej w celu skorzystania ze środka prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Sąd pierwszej instancji, badając istnienie po stronie skarżących naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., winien ustalić jakie skarżącym zostało odebrane lub ograniczone prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie jaki został na nich nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nich ciążący poprzez wprowadzenie przepisów § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 zaskarżonej uchwały. Przepisy te dotyczą po pierwsze podmiotów prowadzących ogródki gastronomiczne na terenie Parku Kulturowego [...], a nie właścicieli nieruchomości na terenie tego parku (wprowadzają ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności usługowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a nie zakazy i ograniczenia dotyczące zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych - art. 17 ust. 1 pkt 2 u.o.z.), a po drugie wprowadzone przez te przepisy ograniczenia dotyczą korzystania z przestrzeni publicznej, a nie wnętrz budynków, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, bowiem przepisy te chronią historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej "postrzegania". Natomiast art. 140 K.c. nie jest dla właściciela nieruchomości położonej na terenie parku kulturowego źródłem praw lub uprawnień do korzystania z przestrzeni publicznej (w tym przypadku chodnika czy placu wzdłuż budynku), których właściciel mógłby zostać pozbawiony lub ograniczony w skutek obowiązywania przepisów wprowadzających godziny funkcjonowania ogródków gastronomicznych. Przepisy § 5 pkt 11 lit. b oraz 12 zaskarżonej uchwały nie uniemożliwiają skarżącym jako właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie Parku Kulturowego [...] realizacji uprawnień wynikających z prawa własności, w tym nie ograniczają ich swobody w wynajmowaniu lokali będących ich własnością lub też innego z nich korzystania. Podnoszony zaś przez skarżących spadek dochodów z wynajmu lokali wskazuje na interes faktyczny - ekonomiczny, a nie prawny w zaskarżeniu uchwały. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi. W związku z powyższym należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki niezasadnie dopuścił do udziału w sprawie podmioty prowadzące działalność gastronomiczną na terenie Parku Kulturowego [...], w sytuacji gdy oczywistym było, że najemcom lokali w nieruchomościach na terenie Parku, nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie stwierdził nieważność § 5 pkt 11 li. b i § 5 pkt 12 zaskarżonej uchwały wskutek błędnego przyjęcia, że w zakresie kwestionowanych przepisów zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, wskutek przekroczenia delegacji ustawowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego za stwierdzeniem nieważności § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 zaskarżonej uchwały przemawia ocena, iż sporna regulacja nie służy ochronie krajobrazu kulturowego, lecz służy realizacji innych celów, takich jak zapewnienie komfortu życia mieszkańców czy rozwiązaniu problemu zakłócania ciszy nocnej. Natomiast zdaniem Sądu środek, który nie nadaje się do osiągnięcia zamierzonego celu wykracza poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu. Jak przyjęto w orzecznictwie, park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami, określonej przestrzeni, o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni. Nie każda działalność usługowa lub handlowa może być postrzegana jako zachowująca dotychczasowy lub zamierzony sposób postrzegania danej przestrzeni zawierającej, zgodnie z art. 3 pkt 16 u.o.z. wytwory cywilizacji człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. II OSK 923/18, LEX nr 2557201). Przekonująca jest argumentacja skarżącej Rady przedstawiona w skardze, zgodnie z którą wprowadzenie na obszarze Parku Kulturowego - jako miejsca szczególnie chronionego, ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej, było uzasadnione celami ochrony parku, zwłaszcza potrzebą przeciwdziałania negatywnym skutkom dla wizerunku przestrzeni. W preambule do uchwały nr LXXXIII/2368/22 Rada Miasta Krakowa wskazała - zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. - że Park Kulturowy [...] tworzony jest dla ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego K. oraz S., położonych na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO i w jego strefie buforowej oraz w granicach pomnika historii "Kraków - historyczny zespół miasta", realizując postanowienia dokumentów strategicznych oraz mając na uwadze zachowanie oraz kształtowanie krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru tego obszaru. Natomiast w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż w celu ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze Parku wprowadza się na mocy niniejszej uchwały zakazy i ograniczenia w zakresie prowadzenia robót budowlanych oraz zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz reklam, a także składowania i magazynowania odpadów. Przy czym, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały wprowadzone zakazy i ograniczenia w aspekcie struktury krajobrazu kulturowego, mają służyć ochronie krajobrazu kulturowego, wyrażającej się w przeciwdziałaniu nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową i kompozycją urbanistyczną oraz związaną z nimi estetyką. Także ograniczenia z § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 zaskarżonej uchwały były inspirowane ochroną przestrzeni K. ze S. i pozostają z nią w normatywnym związku. W szczególności bowiem zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności handlowej i usługowej w ogródkach gastronomicznych, o których mowa w § 5 zaskarżonej uchwały, mają służyć ochronie krajobrazu kulturowego K. ze S., poprzez przeciwdziałanie nadmiernej rozbudowie ww. działalności usługowej, która ingeruje lub zakłóca możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej, przy czym ograniczenie funkcjonowania ogródków gastronomicznych jest jednym z wielu komplementarnych względem siebie środków ochrony. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wprowadzone na obszarze parku kulturowego K. ze S. zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności handlowej i usługowej w ogródkach gastronomicznych (w tym wynikające z § 5 pkt 11 i 12 zaskarżonej uchwały mieszczą się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 17 ust. 1 u.o.z. oraz nie naruszają wymogów proporcjonalności określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nie można, tak jak zrobił to Sąd Wojewódzki, stwierdzić, że ww. ograniczenia mają charakter nieadekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego, a w szczególności, że ich wprowadzenie stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przedmiotem zakazów i ograniczeń może być działalność usługowa i Rada Miasta Krakowa w § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 wprowadziła, zgodnie z delegacją ustawową, ograniczenie tej działalności w ogródkach gastronomicznych. Należy w związku z tym zaznaczyć, że K. ze S. to wyjątkowy obszar znajdujący się na terenie najcenniejszej historycznie części Krakowa; widnieje on również na Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO, wchodzi także w skład historycznego miasta, uznanego zarządzeniem Prezydenta Polski za pomnik historii. W związku z powyższym objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską, która przejawia się koniecznością szczególnego zadbania o substancję zabytkową, estetykę elewacji i wnętrz ulic, a także ogólny charakter tej części Krakowa. Ponadto celem wprowadzenia parku kulturowego K. ze S. było uzupełnienie form ochrony o narzędzia, które pozwalają na podejście włączające kontekst przestrzenno-społeczny oraz realizację zasad wynikających z podejścia krajobrazowego rekomendowanego przez UNESCO. Niewątpliwie tak unikalne i bezcenne dobro jakim jest dziedzictwo historyczne K. ze S. w Krakowie powinno być chronione w sposób szczególny. W krajobrazie kulturowym, którego ochrona jest celem normatywnym utworzenia Parku widoczne były i są zjawiska, które w sposób negatywny, a czasem także destrukcyjny wpływają na jego charakter, strukturę czy postrzeganie. Jednym z aspektów wpływających na sferę postrzegania krajobrazu kulturowego K. ze S. przez mieszkańców jest hałas z ogródków gastronomicznych w późnych godzinach nocnych. Zaznaczyć należy, że hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, [w:] A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250; por też wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 783/21, LEX nr 3330438). Realizując ochronę krajobrazu kulturowego należy więc uwzględnić sumę czynników materialnych i niematerialnych składających się na postrzeganą, historycznie ukształtowaną, przestrzeń. Wprowadzone zakazy i ograniczenia muszą więc wykazywać normatywny związek z tak rozumianym przedmiotem ochrony. Jeśli taki związek istnieje nie można uznać, że wprowadzone zakazy i ograniczenia są nieadekwatne. Ograniczenie godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych jest jak najbardziej związane z tak przedstawionym przedmiotem ochrony. Wprowadzone ograniczenia w § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 uchwały służą ochronie parku kulturowego K. ze S. i zachowaniu charakteru tego miejsca, przeciwdziałając chociażby zjawisku gentryfikacji. Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i w związku z tym na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i V. Z. – M. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.