II OSK 2267/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 344/22 w sprawie ze skargi G.H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 lutego 2022 r. nr AP-2.7840.6.2022.AN w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 344/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę G.H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 lutego 2022 r. nr AP-2.7840.6.2022.AN. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Świnoujście z 3 grudnia 2021 r. nr WUA.6740.170.2021.KD, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Świnoujście nr 24/PB/2021 znak WUA/6740.287.2020;KD z dnia 24 lutego 2021 r., na mocy której zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia B. spółce komandytowej z siedzibą w Ś. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i podziemnym garażem wielostanowiskowym dla samochodów osobowych oraz niezbędnym uzbrojeniem i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. F. [...] w Ś. W skardze kasacyjnej G.H. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego niezastosowanie i w efekcie tego nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja obejmuje obszarem oddziaływania nieruchomości gruntowe [...] i [...] należące do skarżącego, podobnie jak wszystkie nieruchomości sąsiadujące z nieruchomościami skarżącego; 2) § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 2 dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; zwanej dalej: r.w.t.) poprzez jego błędną wykładnie i w rezultacie uznanie, że faktyczne zwężenie szerokości jedynego dojazdu do nieruchomości skarżącego poniżej wymaganych 3 metrów jest dopuszczalne w świetle prawa; 3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. i niezastosowanie wynikających z tych przepisów zasad dotyczących postępowania administracyjnego (zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania do obywateli, zasady przekonywania), a w efekcie niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zweryfikowania i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez oparcie swojej decyzji na obiektywnym i dokładnym przeanalizowaniu niezbędnego zakresu materiału dowodowego, w sytuacji gdy decyzje administracyjne w toku niniejszego postępowania były wydawane w najważniejszym zakresie wyłącznie w oparciu o wymagającą weryfikacji dokumentację projektu budowlanego budynku realizowanego przy ul. F. [...] w Ś., przedłożoną przez inwestora, w sytuacji gdy skarżący wskazywał na wiarygodne okoliczności podważające słuszność założeń przedmiotowej dokumentacji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że należące do niego nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do działki budowlanej, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, jednakże znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Przedsięwzięcie faktycznie oddziałuje na nieruchomości gruntowe [...] i [...] należące do skarżącego. W przeciwieństwie do niego, właściciele wszystkich nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego bez wyjątku zostali uznani przez organ administracji, jako strony toczącego się postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Opis drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego od strony ul. B., według dokumentacji przedłożonej przez inwestora wskazuje na szerokość jezdni większą niż 3 m, podczas gdy w rzeczywistości szerokość ta nie sięga wymaganych prawem 3 m. Warto tu zaznaczyć, że przyczyna zwężenia tego dojazdu jest nieistotna z punktu widzenia niniejszego postępowania na obecnym etapie, natomiast odpowiednie kroki w celu zniwelowania takiego stanu rzeczy powinny zostać powzięte na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę rzeczonej inwestycji. Organy administracyjne posługiwały się dokumentacją projektową przedłożoną przez inwestora, co siłą rzeczy oznacza, że podmioty decydujące posiłkowały się stronniczymi materiałami, które w swojej treści mogły zawierać nierzetelne informacje, korzystne wyłącznie z punktu widzenia inwestora, ale już nie właścicieli nieruchomości sąsiadujących, a przynajmniej nie wszystkich, W piśmie z dnia 1 września 2022 r. skarżący kasacyjnie dodatkowo zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 5 ust 1 pkt 9 p.b. poprzez jego niezastosowania i dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Świnoujście z dnia 3 grudnia 2021 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z pominięciem wskazań zawartych w przywołanej normie prawnej, tj. że obiekty budowlane jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej - co nie zostało przeanalizowane w okolicznościach niniejszej sprawy; 2) art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomości strony skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (tj. posadowienia spornej inwestycji przy ul. F. [...] w Ś.) podczas gdy budowa ta swoim zakresem obejmuje wzniesienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i podziemnym garażem wielostanowiskowym, co powodować będzie wzmożenie ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu, a także wzrost hałasu w tej okolicy i jako zagadnienia określane w kategoriach interesu prawnego, okoliczności te wpływają na wielkość obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a także na krąg stron postępowania administracyjnego; 3) art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 35 ust 1 p.b. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak zbadania i ustalenia przez organy administracji wydające decyzje w niniejszej sprawie, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na środowisko w sytuacji, gdy jej zakres, tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i podziemnym garażem wielostanowiskowym powodować będzie wzmożenie ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu, a także wzrost hałasu w tej okolicy, a więc generować będzie immisje, na których działanie narażony będzie skarżący; 4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez bezprawne przerzucenie na stronę skarżąca jako obywatela obowiązku odwołania się do właściwych celem udrożnienia przejazdu przez drogę "od drogi od strony ul. B. do nieruchomości położonych przy ul. F. [...] i [...] w Ś. oznaczonych, która wskutek zrostu drzew i ułożenia kamieniami zarosła i nie spełnia parametrów szerokości 3,5 m, podczas gdy ustawowy obowiązek wycinki drzew i krzewów spoczywa na właściwym zarządy drogi z mocy art. 20 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez co bezzasadnie nieruchomości skarżącego nie zostały uznane za znajdujące się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji". W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. spółka komandytowa z siedzibą w Ś. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec sformułowania przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 1 września 2022 r. nowych zarzutów, wyjaśnienia wymaga, że po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, strona skarżąca nie jest uprawniona do powoływania innych przepisów niż w skardze kasacyjnej, które jej zdaniem zostały naruszone. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem (por. wyroki NSA z 26 marca 2024 r., II FSK 1727/23, z 10 grudnia 2020 r., I OSK 3139/18; z 24 stycznia 2018 r., I GSK 658/16), Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 1 września 2022 r. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej przypomnieć wypada, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody wydana została w toku postępowania wznowieniowego. Wnosząc o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Świnoujście nr 24/PB/2021 znak WUA/6740.287.2020;KD z dnia 24 lutego 2021 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia B. spółce komandytowej z siedzibą w Ś., na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i podziemnym garażem wielostanowiskowym dla samochodów osobowych oraz niezbędnym uzbrojeniem i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] przy ul. F. [...] w Ś., jednakże bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. W sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Legitymacja procesowa ma zatem charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi przy tym jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona argumentacji pozwalającej zakwestionować ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej starając się uzasadnić tezę, iż G.H. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę posługuje się jedynie ogólnymi sformułowaniami o słuszności przyznania mu tego statusu, w kontekście uznania za stronę postępowania innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie wskazuje jednak przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie terenu. Za taki nie można uznać powołanego w skardze kasacyjnej § 14 r.w.t. i argumentacji o utrudnieniu dojazdu do nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego umożliwiającego mu korzystnie z działek inwestycyjnych w celu przechodu lub przejazdu do swojej nieruchomości. Stąd też nieuzasadnione jest wiązanie opisanych okoliczności faktycznego wykorzystywania owych działek z ograniczeniem w zabudowie nieruchomości będącego jego własnością. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.a.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.