II OSK 226/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 622/19 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z [...] maja 2019r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz T. O. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 622/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2019r. w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. T.O. wystąpił do Burmistrza K. o "wydanie zaświadczenia stwierdzającego zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa jest w postanowieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) znak: [...] z dnia [...] września 2017r. Wskazanym postanowieniem, w związku z samowolą budowlaną, na T.O. nałożono obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności wykonanego budynku handlowego na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...], Burmistrz K. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażalenia T.O., utrzymało postanowienie Burmistrza w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. ("m.p.z.p.") wynika, że działka nr [...] położona jest w części określonej w planie jako "[...]". Zgodnie z § 36 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem [...] zabudowa usługowa, ustala się ust. 2 w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się : 1) nieprzekraczalne linie zabudowy, liczone od linii rozgraniczającej: a) 8 m od strony ul. S., b) 6 m od strony ul. B., lecz nie mniej niż 8 m od krawędzi jezdni (droga powiatowa nr [...]) maksymalna wysokość zabudowy: 8 m (2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe). Wnioskodawca podnosił, że budynek objęty wnioskiem jest usytuowany od krawędzi ul. S. w odległości ok. 8,9 m, a od ul. B. w odległości 9,4 m, oraz że ma wysokość 4,8 m i jest jednokondygnacyjny bez poddasza. Wnioskodawca dołączył mapy inwentaryzacyjne budynku z 2017 r. W ocenie Kolegium analiza map wskazuje, że budynek jest posadowiony w innych odległościach od ul. S. i B. aniżeli podane przez wnioskodawcę: od ul. B. od ok. 2,0 m do ok. 7 m, natomiast od ul. S. od około 1,2 m do 5,0 m. Zatem budynek objęty wnioskiem jest sprzeczny z § 36 ust. 2 pkt 1 lit. a i b. Organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 3 lit.b m.p.z.p. dla budynków istniejących w momencie wejścia w życie uchwały, a niespełniających parametrów i wskaźników określonych w niniejszej uchwale ewentualną odbudowę, rozbudowę, nadbudowę budynków lub ich części nie spełniających ustaleń w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy dopuszcza się w tym zakresie jedynie w istniejącym obrysie budynku bądź fundamentów, a także zgodnie z parametrami określonymi w uchwale. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z nowo wybudowanym budynkiem w miejsce starego. Wynika to wprost z postanowienia WWINB z [...].09.2017 r., który wskazał, że jest to nowy obiekt o nowej konstrukcji. Wobec tego w sprawie nie miał zastosowania § 6 m.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.O. wskazał, że skoro plan miejscowy dopuszcza odbudowę, rozbudowę, nadbudowę budynku w istniejącym obrysie, to tym samym budynek wybudowany w istniejącym obrysie nie narusza ustaleń planu. Pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa" mieszczą się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). "Odbudowa" to w ujęciu orzecznictwa rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu, bądź rozebraniu. A zatem skoro nowy budynek (wybudowany w miejscu starego) jest usytuowany niemalże identycznie jak budynek stary, to tym samym o usytuowaniu niezgodnym z m.p.z.p. nie może być mowy. Po nałożeniu na siebie dwóch map w skali 1:500, jednej z budynkiem "starym" (rozebranym), a drugiej z nowo wybudowanym, widać, że usytuowanie budynków jest niemalże identyczne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że istniejący wcześniej na działce inwestora budynek handlowy został całkowicie rozebrany. Ustalono też, że w miejscu po rozebranym budynku, wykonano nowy obiekt o konstrukcji stalowej, którego wymiary wynoszą 13,13-13,30 x 28,75-30,36 m. Konstrukcję nośną stanowią ramy stalowe o rozpiętości ok. 13 m. Ustalono, że wykonano całkowicie nowe fundamenty, ściany, konstrukcję nośną, posadzkę oraz dach. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wg organu nowo wybudowany budynek zlokalizowany jest w odległości 5 m w najdalej odsuniętym miejscu budynku od granicy działki i około 1 m od ul. S. oraz od około 2 m do około 7 m od granicy działki od strony ul. B.. Odległości te są niezgodne z odległościami określonymi w m.p.z.p. Nadto nowo projektowana zabudowa winna wg planu mieć 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe, a budynek skarżącego jest jednokondygnacyjny. Trudno zatem uznać, aby nowo wybudowany budynek, wybudowany został w istniejącym obrysie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy legalizacji istotne jest, aby wykonana samowola nie naruszała obowiązującego ładu przestrzennego, a więc wydanie wskazanego zaświadczenia ma sens, gdy jednoznacznie określono wykonane nielegalnie roboty budowlane i zostaną one poddane ocenie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 p.bud. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej T.O. wniósł o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu jako pierwszą podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy nie tylko nie ustaliły, jakie parametry ma samowolnie zrealizowany obiekt, ale tego, czy jest zgodny z obrysem legalnie wybudowanego w 1969r. a następnie rozebranego pawilonu handlowego. Zgodność "nowego" budynku z obrysem "starego" ma zaś w aspekcie § 6 pkt 3 lit. b m.p.z.p. znaczenie kluczowe, ponieważ przepis ten wyklucza stosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. w Szczególności nie ustalono, w jakiej odległości od ul. S. i B. usytuowany był "stary" pawilon handlowy. Przez obrys budynku należy zaś rozumieć rzut poziomy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest też prawdą, że nowo projektowana zabudowa powinna wg planu mieć 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Przepis § 36 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. wskazuje jedynie maksymalną wysokość zabudowy, a nie, że budynek musi mieć dokładnie 8 m wysokości i posiadać 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Jako drugą podstawę kasacyjną wskazano art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. naruszenie § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z § 6 pkt 3 lit. b m.p.z.p. polegające na błędnej wykładni, która skutkowała niewłaściwym ich zastosowaniem. W świetle przywołanych przepisów m.p.z.p. pawilon handlowy mógł być odbudowany (wybudowany) tylko w obrysie budynku istniejącego przed rozbiórką. Przepis § 36 m.p.z.p. odnosi się do planowanej zabudowy, ale innej niż ta, o której mowa w § 6, tzn. takiej, która nie będzie odbudową, rozbudową i nadbudową budynków istniejących, a nie spełniających parametrów i wskaźników określonych w m.p.z.p. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 36 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., którego treść nie oznacza, że wysokość zabudowy musi wynosić dokładnie 8 m a budynek musi mieć 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe. Jako trzecią podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj., naruszenie art. 218 § 1 i 2 k.p.a. traktowanych jako przepisy prawa materialnego, polegające na ich niezastosowaniu, oraz art. 219 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Burmistrz K. nie ustalił, czy zrealizowany obiekt zgodny jest z obrysem legalnie wybudowanego w 1969 r. a następnie rozebranego pawilonu handlowego. Jako czwartą podstawę skargi kasacyjnej jej autor wskazał art. 174 § 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych postanowień organów obu instancji, pomimo że postanowienia te nie odpowiadają prawu. Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadzają się do wykazania dwóch okoliczności, po pierwsze, że zrealizowany pawilon handlowy jest zgodny z obrysem legalnie wybudowanego w 1969 r., a następnie rozebranego pawilonu handlowego, przez co zastosowanie do niego ma § 6 pkt 3 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic S., C., W. i B. (Dz.Urz. Woj. Wielkop. z 2009 r. Nr 131, poz. 2159), dalej "m.p.z.p.", a po drugie, że wysokość zabudowy zrealizowanego obiektu jest zgodna z § 36 ust. 2 pkt 2 tej uchwały. Zaskarżone postanowienie Kolegium wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 i 218 k.p.a. Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony a organ, co do zasady, wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza jednak możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o ile jest to niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia. W rozpoznawanej prawie organ miały rozstrzygnąć, czy zrealizowany na działce nr [...] przy ul. B. [...] w K. budynek handlowo-usługowy jest zgodny z obowiązującym dla tego terenu ww. planem miejscowym. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U1 zabudowa usługowa. Zgodnie z § 36 ust.1 dla tego terenu ustala się: pkt 1) przeznaczenie podstawowe: lokalizacja usług z zastrzeżeniem § 7 pkt 6 i 7 niniejszej uchwały, pkt 2) przeznaczenie dopuszczalne, lokalizacja obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do ust. 2, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się: pkt 1) nieprzekraczalne linie zabudowy, liczone od linii rozgraniczającej: a) 8 m od strony ul. S., b) 6 m od strony ul. B., lecz nie mniej niż 8 m od krawędzi jezdni (droga powiatowa nr [...]); pkt 2) maksymalną wysokość zabudowy: 8 m (2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe). Organ ustalił, że przedmiotowy budynek posadowiony jest od ul. B. w odległości od ok. 2,0 m do ok. 7 m, a od ul. S. od około 1,2 m do 5,0 m. a zatem jego położenie jest niezgodne z zapisami § 36 ust. 2 lit. a i lit. b m.p.z.p. ponieważ nie zachowuje określonych w planie linii zabudowy. Tego ustalenia nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Jednocześnie jednak, prawodawca gminny w § 6 pkt 3 m.p.z.p. dla budynków istniejących w momencie wejścia w życie niniejszej uchwały, a niespełniających parametrów i wskaźników określonych w planie, dopuszcza ewentualną odbudowę, rozbudowę, nadbudowę budynków lub ich części nie spełniających ustaleń w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy, jedynie w istniejącym obrysie budynku bądź fundamentów, a także zgodnie z parametrami określonymi w uchwale. Zdaniem organu odwoławczego ta regulacja planu nie ma jednak zastosowania, ponieważ w sprawie doszło do nowo wybudowanego budynku w miejsce starego. Z argumentacją organu odwoławczego o przyczynach braku podstaw do zastosowania § 6 pkt 3 m.p.z.p. nie można się zgodzić. Poza sporem jest, że w momencie wejścia w życie m.p.z.p. w miejscu przedmiotowego budynku istniał wybudowany w 1969 r. budynek handlowy. Jak wynika z akt sprawy, budynek ten został całkowicie rozebrany. W miejscu po rozebranym budynku, wykonano nowy obiekt o konstrukcji stalowej, którego wymiary wynoszą 13,13-13,30 x 28,75-30,36 m. Konstrukcję nośną tego obiektu stanowią ramy stalowe o rozpiętości ok. 13 m. Wykonano całkowicie nowe fundamenty, ściany, posadzkę oraz dach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w miejscu poprzednio istniejącego budynku handlowego wykonany został nowy budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), odbudowa jest rodzajem budowy, która z kolei stanowi wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu. Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1104/10, z 24 lipca 2013 r., sygn. II OSK 2513/11; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 952/18). W świetle powyższego okoliczność, że w miejscu poprzednio istniejącego budynku handlowego wykonany został budynek nowy (również handlowy) nie oznacza, że nie doszło od odbudowy poprzedniego obiektu w rozumieniu § 6 pkt 3 lit. b m.p.z.p. Pomimo zatem niezgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z § 36 ust. 2 m.p.z.p. konieczne jest wyjaśnienie w świetle § 6 pkt 3 lit. b m.p.z.p, czy jego odbudowa nastąpiła w istniejącym obrysie poprzednio istniejącego budynku bądź fundamentów, a także zgodnie z parametrami określonymi w uchwale (m.p.z.p.). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że takich ustaleń organy nie dokonały wykluczając zastosowanie § 6 pkt 3 lit. b m.p.z.p., co wadliwie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Całkowicie błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zinterpretował ponadto treść § 36 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. Przepis ten wyraźnie stanowi, że w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 8 m (2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe). Nie oznacza to, że budynek musi mieć tylko 8 m, 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe. Użycie wyrazu "maksymalna" oznacza, że może być niższy niż 8 m i mieć tylko jedną kondygnację. Zadaniem organów było ustalenie, czy ww. wartości nie zostały przekroczone, a Sądu pierwszej instancji ocena, czy ustalenia w tym zakresie są prawidłowe. Zarzut błędnej wykładni § 36 ust. 2 pkt 2 okazał się więc usprawiedliwiony. W rezultacie wobec niewyjaśnienia kwestii, czy odbudowa przedmiotowego obiektu nastąpiła po obrysie poprzednio istniejącego budynku bądź fundamentów i zgodnie z parametrami określonymi w m.p.z.p. odmowa wydania zaświadczenia była przedwczesna. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie instancji uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku.