II OSK 226/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1407/15 w sprawie ze skargi B. K. i G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz B. K. i G. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. K. i G. R. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej również jako "SKO") z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie ustaleń środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Płoniawy Bramura z [...] grudnia 2014 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W decyzji z [...] grudnia 2014 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] marca 2014 r. wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o mocy do 1,8 MW składającej się z pojedynczej jednostki wytwórczej usytuowanej na działce nr [...] - obręb C., gmina P. Inwestycja obejmuje budowę elektrowni wiatrowej z niezbędną infrastrukturą i obiektami towarzyszącymi o mocy maksymalnej do 1,8 MW, wysokości wieży od 90 do 105 m i maksymalnej mocy akustycznej 104 dB. Od decyzji z [...] grudnia 2014 r. wydanej przez organ I instancji odwołanie w piśmie z [...] grudnia 2014 r. złożyły strony postępowania: B. K. i G. R. W decyzji z [...] lutego 2015 r. SKO w Ostrołęce utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że nie dopatrzył się wad mogących rzutować na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, raport wykazał, że projektowana inwestycja będzie miała wpływ na środowisko, jednakże przy zachowaniu odpowiednich warunków w każdej fazie nie spowoduje przekroczenia norm jakościowych dotyczących środowiska przewidzianych w polskim prawodawstwie. W ocenie Kolegium, raport wraz z załącznikami i aneksem (uzupełnieniem) został opracowany zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235; dalej "u.o.o.ś."), a jego ustalenia są spójne, logiczne i przekonujące. Analiza raportu w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu emitowanego podczas fazy eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wykazała, że biorąc pod uwagi zawarte w sentencji decyzji, warunki środowiskowe – szczególnie w zakresie maksymalnego poziomu mocy akustycznej przewidzianej do zainstalowania turbiny wiatrowej, dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie zostaną zachowane. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniach, organ II instancji wskazał, że fakt, iż elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznie niemożności ich zaliczenia do obiektów obsługi technicznej gminy, niezbędnych do prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma w tym zakresie zastosowania. Zdaniem Kolegium, bezspornie elektrownie stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych . W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 13, art. 66 ust. 1, art. 80 ust, 2 u.o.o.ś., rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 k.p.a. lub art. 74 ust. 3 u.o.o.ś., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Na początku Sąd wskazał, że uszło uwadze organów obu instancji, że dokumenty znajdujące się w załączniku do raportu, a obejmujące obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu dla najbardziej niekorzystnych parametrów elektrowni wiatrowej przedstawione w załącznikach nr: H1.1, H1.2, H2.1, H2.2 oraz dokument o nazwie V90-2.0 MW Sound Power Level at Hub Heiht, Noise Mode 1, choć zgromadzone w toku kontroli przed wszczęciem niniejszego postępowania – jako dokumenty obcojęzyczne, wymagały sporządzenia w postępowaniu administracyjnym ich tłumaczenia na język polski. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami i uzupełnieniem jest dokumentem podstawowym w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne to, w ocenie Sądu, musi być sporządzony w całości w języku polskim. Wymóg ten dotyczy także jego załączników i uzupełnień. Zdaniem Sądu, organ II instancji powinien zatem ustalić w drodze weryfikacji wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie raport spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Sąd podkreślił, że raport powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji. Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, według którego przedsięwzięcie polegające na budowie farmy wiatrowej nie może być zaliczone do obiektów obsługi technicznej gminy. Nie można też tego rodzaju przedsięwzięcia włączyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, farma wiatrowa nie jest obiektem obsługi technicznej gminy, ani urządzeniem infrastruktury technicznej niezbędnym dla prawidłowego zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy. Tym samym elektrownie wiatrowe nie należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Sąd wskazał, że urządzenia infrastruktury technicznej są bezpośrednio związane z funkcją zaspokajania potrzeb społecznych. Infrastruktura techniczna, podobnie jak obiekty obsługi technicznej gminy, są elementem bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w skardze, że przedmiotowa elektrownia wiatrowa nie służy zaopatrzeniu mieszkańców w energię elektryczną, nie jest niezbędna dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców danej gminy, nie służy też świadczeniu usług powszechnie dostępnych. Wyłącznym odbiorcą energii wytworzonej przez elektrownię wiatrową jest inny przedsiębiorca energetyczny, nie zaś społeczność lokalna. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu "we Wrocławiu" do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 k.p.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organowi I instancji nie była znana treść załączników do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że wszystkie informacje znajdujące się w załącznikach do raportu środowiskowego sporządzonych w języku angielskim zostały ujęte w treści samego raportu środowiskowego w języku polskim, a raport środowiskowy spełnia wymagania określone w przepisach prawa oraz został kompleksowo oceniony przez organ prowadzący postępowanie; II. przepisów prawa materialnego: 1. § 5 pkt 11 miejscowego planu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowych, nie stanowi "obiektów obsługi technicznej gminy", a w związku z tym nie jest dopuszczona do lokalizacji na podstawie zapisów miejscowego planu, w sytuacji kiedy zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774; dalej "u.g.n."), art. 3 ust. 9 w zw. z art. 3 ust 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1974 r. – Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059; dalej "prawo energetyczne") oraz zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, elektrownie wiatrowe należy uznać za obiekty infrastruktury technicznej; 2. art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 ust. 9 w zw. z art. 3 ust. 7 prawa energetycznego, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuznanie przez Sąd I instancji elektrowni wiatrowych za obiekty infrastruktury technicznej; 3. art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że zapisy miejscowego planu przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia [...] maja 2011 r., na obszarze przedmiotowej inwestycji nie przewidują możliwości budowy elektrowni wiatrowych, w sytuacji, w której zgodnie z utrwalonym orzecznictwem elektrownie wiatrowe są "urządzeniami infrastruktury technicznej". Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli B. K. i G. R., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 k.p.a. i w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że nie ma znaczenia fakt, czy treść załączników była znana organowi I instancji, czy nie. Istotne jest bowiem to, że nie wszystkie załączniki do raportu były przetłumaczone na język polski. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), język polski jest językiem urzędowym: 1) konstytucyjnych organów państwa; 2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 3) terenowych organów administracji publicznej; 4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych; 5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne; 6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W myśl zaś art. 5 tej ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4 (ust. 2). Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że treść wszelkich dokumentów, którymi dany podmiot posługuje się w postępowaniu przed polskimi urzędami, organami i instytucjami musi być sporządzona w języku polskim, bądź musi być na język polski przetłumaczona. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym ma polegać naruszenie art. 135 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Treść tego unormowania nie wiąże się więc z omawianym zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Być może stronie chodziło o inny przepis, niemniej jednak – jak już wyżej zaznaczono – Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Uznając powyższy zarzut za nieuzasadniony zauważyć trzeba, że chociaż brak przetłumaczenia danego dokumentu na język polski nie w każdej sytuacji może mieć wpływ na wynik sprawy, to jednak treść każdego dokumentu musi być zrozumiała nie tylko dla organu rozpatrującego sprawę, ale również dla wszystkich stron postępowania. Niemniej jednak w niniejszej sprawie fakt, że nie wszystkie załączniki do raportu były przetłumaczone na język polski, nie był jedynym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Istotnym powodem takiego rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji były bowiem kwestie merytoryczne, materialnoprawne. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że są one ze sobą powiązane i dotyczą materialnoprawnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 5 pkt 11 uchwały nr [...] Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płoniawy-Bramura (Dz.Urz.Woj.Mazow. Nr 205, poz. 6730 ze zm.), ilekroć w przepisach tej uchwały jest mowa o obiekcie obsługi technicznej gminy - należy przez to rozumieć wszelkie zagospodarowanie, zabudowę oraz urządzenia służące do odprowadzania ścieków, dostarczania wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, umożliwiające wymianę informacji oraz inne obiekty techniczne niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W myśl art. 3 pkt 7 i 9 prawa energetycznego, użyte w tej ustawie określenia oznaczają: 7) procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii; 9) urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy doszło do naruszenia powyższych przepisów i czy inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowych stanowi budowę "obiektów obsługi technicznej gminy". Rozważając tę problematykę zauważyć należy, że użyte w przywołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "obiekt obsługi technicznej gminy" zostało zdefiniowane w tym planie i nie jest równoznaczne z pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" z art. 143 ust. 2 u.g.n., ani z pojęciem "urządzenia" użytym w art. 3 pkt (a nie ust.) 9 w związku z pkt 7 prawa energetycznego. Mając na uwadze treść § 5 pkt 11 miejscowego planu, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie farmy wiatrowej nie może być zaliczone do obiektów obsługi technicznej gminy. Nie jest bowiem ono "niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców" gminy, lecz służy jedynie wytwarzaniu energii elektrycznej, której odbiorcą jest inny przedsiębiorca, a nie społeczność lokalna. Wykładnia tego przepisu prawa miejscowego dokonana przez Sąd I instancji była więc prawidłowa. Jak wyżej podkreślono, pojęcie "obiekt obsługi technicznej gminy" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" z art. 143 ust. 2 u.g.n., ani z pojęciem "urządzenia" użytym w art. 3 pkt (a nie ust.) 9 w związku z pkt 7 prawa energetycznego. Dlatego art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt (a nie ust.) 9 w związku z pkt 7 prawa energetycznego nie miały zastosowania w tej sprawie i słusznie Sąd I instancji ich nie zastosował. W niniejszej sprawie nie naruszono zatem ani § 5 pkt 11 miejscowego planu, ani art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 9 w związku z pkt 7 prawa energetycznego Dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. Wedle tego przepisu, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. W rozpatrywanej sprawie będąca jej przedmiotem inwestycja nie jest żadnym z przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie, do których nie ma zastosowanie ogólna zasada wyrażona w jego pierwszym zdaniu (a więc nie jest drogą publiczną, linią kolejową o znaczeniu państwowym, przedsięwzięciem Euro 2012 itd.). Konieczne zatem było wydanie przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż dla terenu, na którym przedsięwzięcie to ma być zrealizowane, plan taki został uchwalony. Jak już wyżej stwierdzono, unormowania obowiązującego miejscowego planu na obszarze przedmiotowej inwestycji nie przewidują możliwości budowy elektrowni wiatrowych, co trafnie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Sąd ten nie naruszył więc art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. i wydał wyrok uwzględniający treść tego unormowania. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.