II OSK 2258/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 105/25 w sprawie ze skargi P. sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz P. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 czerwca 2025 r., IV SAB/Po 105/25 oddalił skargę [...] sp.k. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że wbrew zarzutowi postawionemu w skardze, Wojewoda Wielkopolski, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynął 26 sierpnia 2024 r. wniosek skarżącej spółki jako inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "[...]", zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] [...], gmina [...], nie dopuścił się bezczynności, albowiem zachodziły w kontrolowanej sprawie warunki do pozostawienia ww. wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że dla oceny prawidłowości postępowania organu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała treść art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 553 ze zm.), dalej: u.z.u.i.e.w. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd Wojewody Wielkopolskiego, zgodnie z którym samo przedstawienie informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości znajdujących się w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów od projektowanych dwóch elektrowni wiatrowych, nie stanowi wypełnienia dyspozycji wynikającej z przywoływanego przepisu, albowiem informacje te nie stanowią wymaganego przez ustawę wypisu i wyrysu z planu miejscowego. Organ wobec niespełnienia przez skarżącą obligatoryjnego wymogu dołączenia do wniosku wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów – po bezskutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienia tego braku, prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne rozpoznanie podniesionego w skardze z 22 listopada 2023 r. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.z.u.i.e.w., a co za tym idzie błędne uznanie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej inwestor zobowiązany jest przedłożyć organowi wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich nieruchomości położonych w stosunku do projektowanej elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów, mimo że przepisy prawa nie nakładają na inwestora takiego obowiązku, co skutkowało oddaleniem skargi w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącą spółkę na usprawiedliwionej podstawie. Podzielić bowiem trzeba zarzut przypisujący Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni art. 9 ust. 1 u.z.u.i.e.w., czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez Sąd w wyroku, iż Wojewoda Wielkopolski miał podstawy do pozostawienia bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosku skarżącej z 26 sierpnia 2024 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Powyższe zagadnienie prawne zasadnie zostało objęte przez Sąd rozważeniem, uwzględniając, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, za ugruntowany należy uznać pogląd, iż w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe założenie opiera się na stwierdzeniu, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 1467/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1776/21; wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 1151/21; wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., II OSK 915/20). Zakresem zastosowania art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jest tym samym objęta sytuacja, gdy organ odmawia załatwienia sprawy, mylnie przyjmując, że zachodzą okoliczności, które "uwalniają" go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie. Stan ten ma miejsce, gdy organ błędnie stwierdza, że podanie prowadzące do wszczęcia postępowania administracyjnego nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, co po zastosowaniu wezwania wnioskodawcy w sposób określony w art. 64 § 2 k.p.a. skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania, jak i gdy wadliwie uznaje, iż wezwany wnioskodawca nie doprowadził do usunięcia wskazanych braków podania. O ile uzasadniony charakter ma zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.z.u.i.e.w., o tyle odmiennie ocenić trzeba objęcie podstawą skargi kasacyjnej przez skarżącą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i traktowanie powyższej regulacji jako naruszonej przez Sąd. Pozostawiając na boku niezrozumiałe twierdzenie skargi kasacyjnej wskazujące na "nieprawidłowe i niepełne rozpoznanie podniesionego w skardze z dnia 22.11.2023 r. zarzutu naruszenia przepisów postępowania", gdy skarga, która została rozpoznana przez Sąd zaskarżonym wyrokiem, została wniesiona pismem z 1 kwietnia 2025 r. (k. 7-14 akt sąd.), trudno znaleźć adekwatność pomiędzy przedmiotem rozpatrzonej sprawy a postawionym zarzutem. Powołany bowiem w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi regulację określającą stosowaną przez sąd administracyjny reakcję procesową na stwierdzenie wadliwości (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) nakazującej uwzględnienie skargi w przypadku dokonywania przez sąd kontroli legalności decyzji lub postanowienia, a nie skargi na bezczynność, w stosunku do której wskazana materia jest odrębnie regulowana przez art. 149 § 1 p.p.s.a. Podejmowanie przez organ czynności, na które składa się wezwanie wnoszącego podanie o uzupełnienie jego braków formalnych i ocena uczynienia przez wezwanego zadość temu wymaganiu, w ograniczonym zakresie pozwala łączyć opisane zachowania organu z działaniami, których reguły podjęcia wyznaczają przepisy określające bieg jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze uwarunkowania rozpatrywanego przypadku, skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów wyjaśniających sens zarzucenia Sądowi uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. przepisu, który stwarza podstawę do zawieszenia z urzędu postępowania w razie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej przypisującego Sądowi I instancji naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. ma stwierdzenie, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 u.z.u.i.e.w. w zakresie sposobu rozumienia wymagania wymienionego w punkcie 4 tego przepisu. Zgodnie z nim, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, której lokalizacja została przewidziana w planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317), dalej: u.i.e.w. (plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy), inwestor powinien - niezależnie od wskazania projektowanej wysokości elektrowni wiatrowej oraz średnicy wirnika wraz z łopatami, przedłożenia kopii mapy ewidencyjnej obejmującej nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów, a także wskazania aktualnego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów - dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów. Obowiązek dołączenia do wniosku "wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów" Sąd I instancji, w ślad za Wojewodą Wielkopolskim, odniósł do konieczności przedłożenia przez inwestora wypisu i wyrysu z planu miejscowego dla każdego z wymienionych terenów znajdujących się w sąsiedztwie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowej. Nadał temu wymaganiu treść pozwalającą ocenę zastosowania się przez inwestora do wezwania powiązać nie tylko z zachowaniem, które podjął on faktycznie w celu dopełnienia zobowiązania określonego w art. 9 ust. 1 pkt 4 u.z.u.i.e.w., ale również z uwarunkowaniami, na które nie ma on wpływu, wynikającymi z nieobjęcia przez organ planistyczny wszystkich nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów planami miejscowymi. Ten ostatni przypadek, zrównany z niemożnością dołączenia do wniosku wymaganego wypisu i wyrysu, powinien, w ocenie Sądu I instancji, stanowić o niezastosowaniu się przez inwestora do wezwania, a w konsekwencji skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywania opartego na tego rodzaju założeniu nie podziela, albowiem uznaje, że argumentacja skarżącej zamieszczona w skardze kasacyjnej trafnie wskazuje na kierowanie się przez Sąd I instancji przy określaniu znaczenia normatywnego ww. przepisu wadliwie przyjętymi przesłankami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 9 ust. 1 pkt 4 u.z.u.i.e.w. wskazuje, że dyspozycja tego przepisu opiera się na zobowiązaniu inwestora do przedstawienia wypisu i wyrysu wyłącznie dla tych terenów w promieniu 700 metrów, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego faktycznie obowiązuje. Wbrew przyjętemu przez Sąd I instancji stanowisku, przepis ten nie kreuje tym samym materialnego wymogu "pokrycia" całego obszaru sąsiadującego z miejscem lokalizacji projektowanej elektrowni wiatrowej w wyznaczonej odległości planami miejscowymi. Kluczowe znaczenie dla ustalenia zakresu spornego obowiązku ma wykładnia językowo-logiczna tego unormowania. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem odwołującym się do "wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości" wskazuje, że przedmiotem dokumentu, który powinien zostać dołączony do wniosku przez inwestora, jest plan miejscowy, a nie same nieruchomości. Z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) dotyczącego wypisu i wyrysu z planu miejscowego wynika jednoznacznie, że dokumenty te mają charakter wyłącznie pochodny (wtórny) i pozostają nierozerwalnie związane z istniejącym aktem prawa miejscowego, do którego się przedmiotowo odnoszą, dokumentując status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skoro tak, to czynność polegająca na sporządzeniu wypisu i wyrysu dla terenu nieobjętego planem pozbawiona jest treści konstytuującej to działanie urzędowe, co sprzeciwia się możliwości wiązania z jego niepodjęciem, jako obiektywnym następstwem stanu rzeczy, na który inwestor nie ma wpływu, ujemnych konsekwencji w sferze praw i obowiązków tego podmiotu. W konsekwencji przyjąć trzeba, że obowiązek inwestora wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 4 u.z.u.i.e.w. dotyczyć może wyłącznie przedstawienia wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości spełniające wymóg odległościowy tylko w takim zakresie, w jakim plan miejscowy rzeczywiście obowiązuje. Literalna treść przepisu nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że wszystkie nieruchomości znajdujące się w promieniu 700 metrów muszą być objęte planem miejscowym. Przepis w swojej treści nie przewiduje takiego wymagania, toteż analizowany obowiązek aktualizuje się tylko w stosunku do tych nieruchomości, które są nim objęte. Pozostaje to spójne z zakresem informacji, które inwestor jest zobowiązany przedstawić, realizując wymóg określony w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.z.u.i.e.w. Nakaz określenia aktualnego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów wynika z uwzględnienia przez ustawodawcę, że na części tychże terenów mogło nie dojść do uchwalenia planu miejscowego, przez co określenie przeznaczenia i zasad zabudowy w takim przypadku sprowadzone musi być do oceny faktycznego stanu zagospodarowania pozwalającej zweryfikować zachowanie dystansu 700 metrów od budynków mieszkalnych (budynków o funkcji mieszanej). W razie dokonania w tym zakresie negatywnych ustaleń przepis art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.u.i.e.w. wprost przewiduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest odmówić wydania pozwolenia na budowę. Twierdzenie Sądu I instancji, że plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.i.e.w., a więc nie mniejszej niż 700 metrów od planowanego obiektu, przy czym na obszarze tym nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wraz z zaakcentowaniem, iż ustawodawca w art. 6 pkt 1 u.i.e.w. w zakresie elektrowni wiatrowych nakazał uwzględnienie przez wojewodę - przy wydawaniu pozwolenia na budowę - tych odległości, abstrahuje w całości od faktu, że w sprawie poddanej kontroli Sądu wniosek inwestora obejmuje budowę elektrowni wiatrowej, której lokalizacja została przewidziana w planie miejscowym obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej. Do tej kategorii inwestycji, w świetle art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.u.i.e.w., nie stosuje się wymogów określenia odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.i.e.w., a także wymogów opisanych w art. 7 u.i.e.w. Pogląd interpretacyjny, na którym oparł się Sąd, pozostaje sprzeczny z celem ustawy, którym było umożliwienie odblokowania inwestycji odnoszących się do elektrowni wiatrowych przy jednoczesnym zabezpieczeniu istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Jest on również sprzeczny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zasadą racjonalności prawodawcy. Nakazuje ona uznać, że warunki materialnoprawne warunkujące dopuszczalność inwestycji - a za taki trzeba uważać niewątpliwie wymóg, aby cały obszar sąsiadujący z elektrownią wiatrową posiadał plan miejscowy - są formułowane w przepisie wprost. Jeżeli wolność budowlana ma podlegać ograniczeniu, zgodność z prawem regulacji wywołującej skutek ograniczenia tego prawa wymaga wyraźnego wyrażenia go w przepisie, a nie wyprowadzenia jego obowiązywania z wykładni przepisu, którego językowe brzmienie tego nie potwierdza. Sąd I instancji powinien był nadać znaczenie temu, że funkcja przepisu art. 9 ust. 1 u.z.u.i.e.w. sprowadza się wyłącznie do wymienienia załączników, jakie inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku. Wywodzenie ze sposobu ujęcia w przepisie jednego z wymagań formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zakazu realizacji inwestycji sąsiadującej z terenami nieposiadającymi pełnego "pokrycia" planami miejscowymi traktować trzeba w tej sytuacji jako niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą (interpretatio extensiva). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że Wojewoda Wielkopolski nie miał podstaw, by przedstawienie przez stronę pismem z 7 października 2024 r. z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu z 6 września 2024 r., wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z 23 września 2024 r., znak IGN.6727.00160.2024, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pismo Urzędu Gminy [...] z 16 września 2024 r., znak NP.6727.104.2024, a także informacji Urzędu Gminy [...] z 16 września 2024 r., znak NP.6727.105.2024 można było kwalifikować jako formę nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, którym inwestor zwrócił się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, jeżeli dla działek zlokalizowanych w obrębach [...] (nr ew. [...] i [...]) oraz [...] (nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), gmina [...] nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustalenie, którym kierował się Sąd I instancji, oddalając skargę, pozostaje błędne, przypisać należało Wojewodzie Wielkopolskiemu bezczynność. Jej charakter odnoszony do powodów stojących za nierozpatrzeniem wniosku skarżącej nie pozwala jednakże uznać zaniechania organu za postać kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa. Brak jest równocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powodów, by w kontrolowanej sprawie zachodziła uzasadniona potrzeba posłużenia się środkami, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i 2, a także art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.