II OSK 2251/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2827/18 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2827/18 oddalił skargę W. K. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części serwisowej Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów, w tym: rozbiórka wiaty i stanowisk wymiany opon, dobudowa dwóch stanowisk zamkniętych, na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. [...], pod względem podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej [...]. Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżone postanowienia, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ orzekający w sprawie będąc związany powołanymi przepisami prawa nie mógł naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącego, że jego interes, jako strony postępowania, jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawnym, jak i interesem społecznym. Organ nie naruszył również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) organy podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 Kpa). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 Kpa zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie jego prawidłowego zastosowania przez organ, mimo że w przedmiotowej sprawie ani organ ani Sąd nie wskazały jakichkolwiek zmian zagospodarowania lub sposobu użytkowania nieruchomości, o których mowa w hipotezie tego przepisu; 2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia stanowiska WSA odnośnie zarzutów z punktu B i C skargi, co - biorąc pod uwagę literalną wykładnię wskazywanych tamże przepisów - w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. 3.4. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nieusprawiedliwiony. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej subsumcji stanu faktycznego do tego przepisu, gdyż nie zwrócił uwagi na to, czy organ poczynił wcześniejsze ustalenie odnośnie tego czy w projektowanej inwestycji występuje w ogóle jakaś zmiana zagospodarowania lub użytkowania. Jednak wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie w sposób oczywisty mamy do czynienia z planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Planowana przebudowa części serwisowej, w tym rozbiórka wiaty i stanowisk wymiany opon, dobudowa dwóch stanowisk zamkniętych, wypełnia przesłankę zmiany zagospodarowania terenu poprzez wykonanie robót budowlanych. Gdyby było inaczej skarżący nie występowałby przecież o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro o decyzję tę występuje się tylko w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 upzp). 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Z naruszeniem tego ostatniego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego artykułu może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, jeśli zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku. 3.6. W świetle powyższego nie sposób w niniejszej sprawie przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Wskazał podstawę prawną wyroku i przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny oraz wyjaśnił ich zastosowanie w konkretnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd Wojewódzki uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z wskazanego przepisu, dlaczego skargę oddalił. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu I instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa. 3.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.