II OSK 2249/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 61/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr 321/2022 znak: GPB-III.7721.211.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania Ż.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 61/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 grudnia 2022 r., nr 321/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.P. zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii niezależnego biegłego, w sytuacji, gdy na rozprawie 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie takiego dowodu, podnosząc jednocześnie, że organ administracji oparł swą decyzję wyłącznie na przedstawionej przez inwestora prywatnej opinii, sporządzonej na podstawie pomiarów dokonanych jedynie na nieruchomości inwestora; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z pełnymi aktami niniejszej sprawy, w tym również aktami innych spraw toczących się przed WSA w Łodzi ze skargi J.P., o których załączenie skarżący wnosił, a w konsekwencji powstrzymanie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 84 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z materiału tego wynika, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także poprzez oparcie decyzji organu administracji wyłącznie na przedstawionej przez inwestora prywatnej opinii i oświadczeniach inwestora, sporządzonej na podstawie pomiarów dokonanych jedynie na nieruchomości inwestora; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wskazań WSA w Łodzi zawartych w wyroku z 13 maja 2022 r., sygn. akt. SA/Łd 806/20, co do dalszego postępowania, a zwłaszcza do podjęcia przez organ samodzielnej decyzji czy inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie przez organ oświadczeń inwestora i przedstawionej przez niego prywatnej opinii biegłego; 5. art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie, że w wyroku z 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 806/20 Sąd wprost zobowiązał organ do przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności ewentualnego oddziaływania obiektu na nieruchomość J.P. poprzez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i zanieczyszczenia powietrza, zaś organ nie przeprowadzając samemu postępowania dowodowego wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę i bezkrytycznie przyjął wykonaną na rzecz inwestora prywatną opinię biegłego jako wystarczający dowód; 6. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, podczas gdy skarżący argumentował, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomości oraz była podczas budowy, jak i jest również teraz podczas działalności bardzo uciążliwa dla sąsiadów, który to brak uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji stanowi o braku należytego wyjaśnienia przez Sąd postawy prawnej rozstrzygnięcia, co w zasadzie uniemożliwia też dokonanie instancyjnej kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; II. na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. pomimo rażącego naruszenia przez organ administracji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej "p.b.") w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji zaś przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem należące do niego działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położone w obr. [...], gm. Z. nie znajdują się w obszarze oddziaływania, zaś powinno to skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.; 2. oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. pomimo rażącego naruszenia art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do przyznania skarżącemu kasacyjnie interesu prawnego w domaganiu się skontrolowania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na potencjalne nawet oddziaływanie obiektu na jego nieruchomość, zaś powinno to skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie koncetrowała się wokół prawidłowości ustalenia przez organy administracji, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, kręgu stron postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych umożliwia weryfikację zastosowania norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego jest oczywiście niezasadny. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający i nie może służyć dokonywaniu ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim jest to domeną organów administracji. Instytucja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza jedynie dowód z dokumentów, i to wyłącznie w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przepis ten nie daje podstaw do powoływania przez sąd administracyjny biegłych w celu weryfikacji ocen specjalistycznych (np. akustycznych). W postępowaniu administracyjnym tzw. "opinia prywatna" (tu: analiza akustyczna przedłożona przez inwestora), staje się dowodem w sprawie i podlega ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. Skarżący miał możliwość przedłożenia kontrdowodu na etapie postępowania administracyjnego, czego nie uczynił, ograniczając się do polemiki z ustaleniami analizy. Sąd pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie postulowanym w skardze kasacyjnej. Materiał zgromadzony w sprawie, na którym oparł się Sąd Wojewódzki, był wystarczający do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, natomiast strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Okoliczność, że strona skarżąca polemizuje z dokonaną przez Sąd oceną dowodu w postaci analizy akustycznej, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Łd 806/20). Sąd pierwszej instancji nakazał wówczas zweryfikowanie, czy inwestycja generuje ponadnormatywne immisje (hałas, wibracje). Organ wykonał ten obowiązek, wzywając inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego o specjalistyczną analizę. Inwestor przedłożył analizę oddziaływania akustycznego na środowisko oraz wpływu na pozostałe elementy środowiska naturalnego, sporządzoną 21 października 2022 r. przez A. – [...]. W analizie wskazano, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia akustycznego dla najbliższych terenów (spełnia normy określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu – 50dB i 55dB). Ponadto warsztat nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego (nie ma wpływu na stan wód, nie stanowi zagrożenia dla jakości powietrza, nie powoduje powstawania drgań przenoszonych po gruncie). Fakt, że wyniki tej analizy – wskazujące na zamknięcie się obszaru oddziaływania inwestycji w granicach działki inwestora – są niesatysfakcjonujące dla skarżącego, nie oznacza, że organ zignorował związanie oceną prawną Sądu. Organ dokonał oceny przedłożonej analizy, uznając ją za wiarygodną, spójną i logiczną, co Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku słusznie zaaprobował. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił czytelną argumentację uzasadniającą oddalenie skargi od prawidłowej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wykazując, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego objętych podstawami kasacyjnymi, albowiem organ odwoławczy dokonał analizy relewantnych przepisów prawa materialnego, w świetle których ustalił okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia statusu odwołującego jako strony postępowania. Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie w sposób adekwatny do charakteru zakwestionowanego aktu i niezbędny do tego, aby przeprowadzić skuteczną kontrolę instancyjną wyroku. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił jako prawidłowe postępowanie organu odwoławczego, który poczynił niezbędne ustalenia faktyczne na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który dał wiarygodne i kompletne podstawy do weryfikacji statusu skarżącego w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń procesowych nie podważyły kompletności i wszechstronności poczynionych ustaleń faktycznych, które dały podstawę do prawidłowego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Kluczowe dla przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu". Definicja ta, zawarta w art. 3 pkt 20 p.b., wiąże obszar oddziaływania z ograniczeniami w zabudowie terenu wynikającymi z przepisów odrębnych. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności analizy akustycznej sporządzonej przez A. oraz mapy zagospodarowania terenu, bezspornym jest, że projektowany budynek warsztatu samochodowego (obsługujący pojazdy do 3,5 t, z 6 miejscami postojowymi od strony frontowej) nie generuje uciążliwości przekraczających dopuszczalne normy na granicy z działką skarżącego (nr [...]). Należy podkreślić, że subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiedniej o uciążliwości inwestycji nie konstytuuje interesu prawnego. Interes ten musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, która w danym stanie faktycznym zostałaby naruszona lub ograniczałaby prawo własności sąsiada. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na charakter projektowanej inwestycji oraz jej usytuowanie względem nieruchomości, do której tytuł prawny ma skarżący, analizie prawidłowo poddano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Organ odwoławczy przeanalizował sytuację faktyczną działek nr [...] i [...] przede wszystkim w aspekcie odległości ich usytuowania od granic terenu inwestycji oraz planowanego warsztatu i stwierdził, że brak jest oddziaływania projektowanego zamierzenia na teren działek skarżącego. Skoro z ustaleń wynika, że normy hałasu są zachowane, a odległości (w tym 23 m od elewacji frontowej do granicy działki skarżącego) zapewniają brak innych ograniczeń (np. przesłaniania), to organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższej oceny, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji nie podważył żaden z zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnych. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Przepisy te regulują stosunki sąsiedzkie na gruncie prawa cywilnego. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę ochrona przed immisjami (zakłóceniami korzystania z nieruchomości) realizowana jest w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów techniczno-budowlanych i przepisów o ochronie środowiska. Skoro wykazano brak naruszenia tych norm administracyjnych, przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do kreowania statusu strony w procesie budowlanym w oderwaniu od definicji z art. 3 pkt 20 p.b. Również dołączona do akt sprawy mapa dowodzi braku bezpośredniego sąsiedztwa (brak wspólnej granicy). Aby skarżący był stroną, oddziaływanie (hałas, cień, zapachy) musiałoby "przekroczyć" pas drogowy i dotrzeć do jego działki w natężeniu przekraczającym normy. Mapa pokazuje, że budynek (warsztat) jest cofnięty w głąb działki (o długość miejsc parkingowych i placu manewrowego), co zwiększa bufor odległościowy (wspomniane w dokumentach 23 metry od elewacji frontowej do granicy działki skarżącego). Załączona mapa stanowi dowód materialny potwierdzający, że inwestor tak zaprojektował zagospodarowanie terenu, aby najbardziej uciążliwe elementy (szambo, separator) odsunąć maksymalnie od drogi i sąsiada z naprzeciwka, a strefa manewrowa (parking) – choć zlokalizowana od frontu – jest oddzielona od granicy z działką skarżącego drogą. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.