II OSK 2249/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/20 w sprawie ze skargi C. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2020 r., nr 404/OPON/2020 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 2107/20, oddalił skargę C. [...] z siedzibą w W. (Spółka) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2020 r., nr 404/OPON/2020, w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (Prezydent) z dnia 2 lipca 2020 r., nr 271/ŚRD/2020 (odmawiające wznowienia, na wniosek W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 26 lipca 2019 r., nr 203/ŚRD/2019 (zmieniającą decyzję tego organu z dnia 15 września 2017 r., nr 271/ŚRD/2017) zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego budynku biurowo-usługowo-handlowego z częścią handlową z garażem podziemnym, pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] przy [...] oraz części działki nr ew. [...] w W.), uchylił ww. postanowienie Prezydenta z dnia 2 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 15 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki uprawniające organ II instancji do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi Spółki, podczas gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na istnienie podstaw do twierdzenia, że wniosek W. [...] sp. z o.o. nie został złożony w odpowiednim terminie, a zatem organ II instancji działając zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania, obligującymi go do wszechstronnego zbadania i przenalizowania zgromadzonego materiału dowodowego oraz spójnie z zasadą dwuinstancyjności, nakładającą na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, powinien był jednoznacznie wskazać, że termin do złożenia wniosku został zachowany, natomiast w treści rozstrzygnięcia brak jest transparentnych konkluzji w tym zakresie, w konsekwencji Wojewoda nie podjął wszystkich wymaganych działań, koncentrując się "na przede na aspektach", które powinny były zostać zbadane dopiero wtedy, gdy zostanie jednoznacznie potwierdzone, że termin wskazany w art. 148 k.p.a. został zachowany; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że kwestia przymiotu strony podmiotu wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie nie może być badana oraz oceniana przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie Wojewody, podczas gdy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje badać interes prawny wnioskodawcy już na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, z uwagi na to, że w ramach postępowania merytorycznego organ administracji powinien ocenić, czy strona bez własnej winy nie partycypowała w zakończonym postępowaniu, natomiast we wcześniejszym stadium postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia w zakresie wznowienia postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia, powinno zostać już rozstrzygnięte to, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu legitymującego się interesem prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o "oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (na marginesie ww. przepis powinien być powiązany z art. 144 k.p.a.). Przypomnieć należy, że Prezydent postanowieniem z dnia 2 lipca 2020 r., w oparciu o art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, na wniosek W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 26 lipca 2019 r. Organ I uznał, po pierwsze, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., po drugie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania, zatem nie jest on uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda uchylił ww. postanowienie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga zbadania, co może nastąpić dopiero we wznowionym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko organu II instancji zależy zaakceptować, co słusznie uczynił także Sąd I instancji. Na jego poparcie należy przytoczyć kilka poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Skład orzekający podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 872/16, wskazał: "w przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, albowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną-powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Ta dość problematyczna kwestia rzeczywiście przez pewien okres budziła wiele kontrowersji. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane były aż cztery stanowiska odnoszące się do oceny momentu w jakim organ właściwy do wznowienia postępowania powinien badać posiadanie przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie. Na potwierdzenie każdego z nich można by przedstawić szereg orzeczeń. Nie zachodzi potrzeba ich prezentowania w niniejszym uzasadnieniu, albowiem wszystkie one przedstawiane są dokładnie w dostępnych komentarzach (por. R. Stankiewicz (w) Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 1088-1091). Zwraca się w nich dodatkowo uwagę na wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61a k.p.a. będącego odpowiednikiem w postępowaniu wznowieniowym art. 148 § 3 k.p.a. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednak pogląd, który zaprezentował Sąd I instancji, a który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających, jak w rozpoznawanej sprawie, analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni, opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasługuje na akceptację. Podobnie zresztą przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. o sygnaturze II OSK 2541/16 dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl również wydanym na tle sprawy w które właściciel nieruchomości sąsiedniej domagał się wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie go w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę. W wyroku tym wyjaśniono: "Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2306/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2411/15, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, tamże wraz z powołanym tam orzecznictwem)". (...) W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na inną jeszcze istotną kwestię, a mianowicie, że odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Tym bardziej, że działania podejmowane w okresie między złożeniem wniosku o wznowienie postępowania i wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. mają charakter wewnętrzny i nie są czynnościami procesowymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, tamże). Wnioskodawczyni nie korzystałaby zatem w tym okresie z gwarancji procesowych przewidzianych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem II instancji przez wniesienie zażalenia.". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1171/19, zauważył, że "wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia - art. 149 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA z: 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07; 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11; 14 stycznia 2014 r., II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740).". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2656/20, podkreślił, że "złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy." (por. motywy wyroku NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3355/17, LEX nr 2774554).". Mając na uwadze powyższe, prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje sytuacja kiedy to już z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości, wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną. Zarówno wnioskodawca, jak też inwestor, złożyli szereg własnych opracowań na temat obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, wymienionych oraz szczegółowo omówionych w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta z dnia 2 lipca 2020 r. Mieliśmy zatem do czynienia z sytuacją dość skomplikowaną, wymagającą analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (wnioskodawczyni). Zagadnienie "bycia stroną" powinno być zatem badane w drugim etapie - po wznowieniu postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu opartego na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. Niezachowanie terminu wskazanego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. W takim przypadku organ administracji nie prowadzi już dalszego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie zamyka zatem drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1512/20; z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1393/19). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na istnienie podstaw do twierdzenia, że wniosek W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie został złożony w odpowiednim terminie, a zatem organ II instancji powinien był jednoznacznie wskazać, że termin do złożenia wniosku został zachowany, natomiast w treści rozstrzygnięcia brak jest transparentnych konkluzji w tym zakresie. W ocenie Składu orzekającego, w sytuacji gdy podstawą odmowy wznowienia postępowania administracyjnego był brak posiadania przymiotu strony, a nie kwestia zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę, w wyniku złożonego zażalenia, nie miał obowiązku czynienia jednoznacznych, "transparentnych konkluzji", jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, odnośnie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Organ II instancji, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną art. 15 k.p.a., nie mógłby odmówić wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawczynię terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Spółka może natomiast swoje wątpliwości w tym zakresie (zachowania terminu) podnosić przed organem I instancji, który ponownie prowadzi postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalony został wniosek W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na fakt, że w art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidziano możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia.