II OSK 2242/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2544/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r. znak DON.7200.112.2021.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., VII SA/Wa 2544/21, oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 8 października 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 22 listopada 2018 r. o nakazie rozbiórki – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję wniósł J.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczył, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. WSA wskazał, że decyzja WINB z 22 listopada 2018 r. została wydana po ponownym rozpoznaniu przez ten organ sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, na skutek wyroków WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r., II SA/Kr 441/13 oraz NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2572/13. Tym samym organ wojewódzki zobowiązany był uwzględnić art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przywołanych wyżej orzeczeniach Sądy przyjęły jednoznacznie, że roboty budowlane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia zostały wykonane przez skarżącego na terenie Gorczańskiego Parku Narodowego, a zgodnie z treścią planu miejscowego obowiązującego na danym obszarze, tj. uchwały nr XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź (dalej mpzp), podjęte przez inwestora działania wymagały uzgodnienia z Dyrektorem tego Parku (§ 14 ust. 4 pkt 13 mpzp). Wyłącznie w ten sposób inwestor mógł wypełnić obowiązek wykazania zgodności inwestycji z planem. W tej sytuacji, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). W toku postępowania legalizacyjnego inwestor w trybie art. 48 ust. 3 p.b. został zobowiązany m.in. do dostarczenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku tego jednak nie wykonał, albowiem jak ustalił WINB, na samowolnie wykonane roboty budowlane inwestor ostatecznie nie uzyskał zgody Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego. W opinii WSA, ustalenie przez wojewódzki organ w ponownie prowadzonym postępowaniu, że inwestor nie wykazał zgodności zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej zamierzenia z obowiązującym planem, musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1, 3 i 4 p.b. Z tego powodu nie można zarzucić badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji rażącej obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dopatrzyć się innych wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że to inwestor zobowiązany jest uzyskać wymaganą § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp zgodę Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego, na wszystkie działania podejmowane na terenie Parku, a więc także te, które zmierzać będą do wykonania decyzji WINB z 22 listopada 2018 r. o nakazie rozbiórki. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia natomiast orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji od wcześniejszego uzyskania przez organ nadzoru budowlanego uzgodnienia/pozwolenia innych organów, jeżeli decyzja ta ma zmierzać do przywrócenia naruszonego porządku prawnego. Obowiązek tego rodzaju spoczywa bowiem na adresacie takiej decyzji, który przed przystąpieniem do realizacji nakazanych w drodze decyzji prac, powinien uzyskać stosowną zgodę właściwego organu. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp poprzez błędną jego wykładnię skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd I instancji decyzji procesowej organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 22 listopada 2018 r., podczas gdy akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa w postaci nałożenia na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Ostoja Górska w Koninkach obowiązku rozbiórki samowolnie rozbudowanej części wyciągu narciarskiego - nartostrady na działkach ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości P., gmina N., woj. Małopolskie, tj. wybudowanego snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, jak również instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia bez wymaganego zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgodnienia decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego - co powinno skutkować wyeliminowaniem ww. decyzji WINB z obrotu prawnego wobec jej niezgodności z § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp; 2) § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą akceptacją przez Sąd I instancji decyzji procesowej organu o odmowie stwierdzenia przez organ nieważności decyzji WINB z dnia 22 listopada 2018 r. pomimo sprzeczności zawartego w tym akcie rozstrzygnięcia z § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp, zgodnie z którym na terenach rekreacji zimowej położonych na obszarze Gorczańskiego Parku Narodowego wszelkie roboty budowlane wymagają uzgodnienia z Dyrektorem Parku; II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja GINB z dnia 8 października 2021 r. prowadzi do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji WINB z dnia 22 listopada 2018 r. obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, a to § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp w zw. z art. 106 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decyzją WINB z 22 listopada 2018 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie, nałożono na niego obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej na obszarze Gorczańskiego Parku Narodowego inwestycji, polegającej na wybudowaniu snowparku wraz z instalacją oświetlenia nartostrady, instalacją sztucznego naśnieżania oraz odwodnienia. Do zalegalizowania tej inwestycji nie doszło, gdyż skarżący kasacyjnie nie uzyskał wymaganego § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp uzgodnienia z Dyrektorem Parku. Skarżący kasacyjnie uważa, że decyzja rozbiórkowa również winna być wydana stosownie do § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp po uzgodnieniu z Dyrektorem Parku. WSA uznał, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji od wcześniejszego uzyskania przez organ nadzoru budowlanego uzgodnienia/pozwolenia innych organów, jeżeli decyzja ta ma zmierzać do przywrócenia naruszonego porządku prawnego. Obowiązek tego rodzaju spoczywa bowiem na inwestorze, który przed przystąpieniem do realizacji nakazanych w drodze decyzji prac, powinien uzyskać stosowną zgodę właściwego organu. Powyższe stanowisko WSA jest prawidłowe. Bezzasadne jest oczekiwanie, że likwidacja samowolnie zrealizowanej inwestycji wymaga dokonywania uzgodnień przez organ nadzoru budowlanego z innymi organami. Wynikający z § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp wymóg uzgodnienia dotyczy możliwości legalnego prowadzenia na terenie Parku wszelkich działań mogących ingerować w ten Park, a nie likwidacji skutków naruszenia porządku prawnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są w okolicznościach niniejszej sprawy całkowicie chybione. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy działaniami inwestycyjnymi na terenie Parku, a likwidacją naruszeń prawa. Tym bardziej nie można oczekiwać, że przepis planu miejscowego mający na celu ochronę Gorczańskiego Parku Narodowego może być wykorzystywany do ochrony samowolnie wykonanych robót budowlanych na terenie tego Parku, a więc do ochrony naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 4 pkt 13 mpzp, a dokonana przez WSA wykładnia tych przepisów była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, a więc nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.