II OSK 2240/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 443/23 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r. nr ZOA-VI.7721.4.2022 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 443/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi E. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r. nr ZOA-VI.7721.4.2022 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddalił skargę. E. R. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.): 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 2 ust. 1, § 232 ust. 5 w zw. z § 213 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zastosowaniu przepisów ww. rozporządzenia do docieplenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym poniżej 1000 m2 w zabudowie rodzinnej, do którego nie stosuje się przepisów ww. rozporządzenia w przypadku przebudowy budynku co do projektowania czy też budowy stosuje się łagodniejsze regulacje wynikające z ww. rozporządzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.), poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do gołosłownego stwierdzenia, że styropian zabezpieczony warstwą cementu jest materiałem palnym, nieprzeprowadzeniu stosownej ekspertyzy z zakresu zabezpieczeń pożarowych podczas gdy § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku przebudowy budynku jakim jest jego docieplenie mogą być spełnione warunki techniczne w zakresie zabezpieczeń pożarowych w sposób inny niż określone w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy, 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ II instancji naruszył normę art. 8 § 2 k.p.a wydając pierwszą w obszarze właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju decyzję nakazującą usunięcie styropianu ze ściany budynku gospodarczego. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie 7 sędziów do rozpoznania zagadnienia prawnego: Czy ze ścianą zewnętrzną i stropem stanowiącym elementy oddzielenia przeciwpożarowego mogą mieć styczność elementy palne takie jak polistyren spieniony (styropian), tapety papierowe, okleiny z korka, meble wykonane z elementów palnych, rury gazowe, podłogi drewniane, sufity podwieszane itp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd I instancji była ostateczna decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2023 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z 29 listopada 2022 r. i nakazująca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. zwanej dalej "P.b."), skarżącej wykonanie, w terminie do 30 czerwca 2023 r. robót budowlanych przy budynku gospodarczym o wymiarach zewnętrznych 4,65 m x 7,13 m zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w M., polegających na: demontażu ocieplenia ze styropianu, wraz z tynkiem, na całej powierzchni wschodniej ściany szczytowej budynku, usytuowanej od strony granicy z działką nr [...]; ewentualne ocieplenie ww. ściany materiałem niepalnym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach tej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), ustalony stan faktyczny pozwalał na zastosowanie wskazanej wyżej podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. albowiem jak ustaliły organy, ściana od strony działki nr [...] w części parterowej jest docieplona styropianem. Budynek usytuowany jest w odległości 35 - 36 cm od granicy z działką nr [...]. Parterowa część przedmiotowej rozbudowy, została ocieplona styropianem grubości 10 cm + 1 cm tynku. Jak wynika z lektury akt sprawy, pismem z 7 marca 2012 r., Starosta Biłgorajski przyjął bez sprzeciwu zamiar wykonania przez M. i W. J. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego konstrukcji murowanego o wymiarach 5,00 m x 6,80 m, z dachem jednospadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działki nr [...] ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz przy budynku mieszkalnym. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że parterowa część przedmiotowego budynku została ocieplona styropianem, który jest materiałem palnym, co nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego zawartych w § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Należy podkreślić, że nakaz zawarty w decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2023 r. dotyczy tylko ściany od strony działki nr [...] w części parterowej, która jest docieplona styropianem, ponieważ zagraża ona bezpieczeństwu pożarowemu. Tak więc istotą w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestia zastosowania w procesie budowlanym materiału – styropianu - lecz to, że w określonych przypadkach nie może on być użyty ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a to uszło uwadze skarżącej kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie tej, co już wyżej podkreślono, prawidłowo zastosowano ww. przepisy prawa materialnego, zaś odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze potrzebę doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem uznano w realiach tej sprawy, iż jest to możliwe (dopuszczalne), stąd też na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazano demontaż ocieplenia ze styropianu, wraz z tynkiem, na całej powierzchni wschodniej ściany szczytowej budynku, usytuowanej od strony granicy z działką nr [...]; ewentualne ocieplenie ww. ściany materiałem niepalnym. Czynności te są niezbędne by usunąć ujawnione a wyżej wskazane naruszenia prawa. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w realiach tej sprawy nie jest słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisu § 2 ust. 2 warunków technicznych. Zgodnie z tą normą przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznano w tej sprawie, że wykonanie takiej ekspertyzy nie ma charakteru obligatoryjnego a nadto nie było przesłanek do uznania, że ekspertyza taka była w realiach tego postępowania wymagana w szczególności wobec nałożonego w decyzji ww. nakazu. Taki obowiązek wynika w realiach tej sprawy z § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew stanowisku skarżącej obowiązki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zostały właściwie sprecyzowane w osnowie decyzji z 28 lutego 2023 r. i oparte na prawidłowej podstawie materialnoprawnej. Zatem nie można uznać, by w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu odwoławczego organy nadzoru budowlanego nie są zobowiązane po stwierdzeniu naruszeń prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej o jakiej stanowią warunki techniczne, do opracowywania i wykonywania ekspertyzy technicznej, która wykazałaby, iż obowiązki które nakazano wykonać w powyższym zakresie, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu. To na zobowiązanym, który przystępuje do wykonania nałożonych obowiązków chcąc je spełnić w inny sposób niż oznaczony w rozporządzeniu, po wcześniejszym opracowaniu wymaganej ekspertyzy, ciąży obowiązek wykazania, że istnieje możliwość wykonania nałożonego obowiązku w inny sposób, co z kolei może być podstawą wystąpienia do właściwego organu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, że wadliwie uznano w sprawie wykonanie docieplenia wschodniej ściany szczytowej z użyciem styropianu za niespełnienie wymogów ściany oddzielenia pożarowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego styropian jako materiał izolacyjny nie spełnia wymogów ściany oddzielenia pożarowego. Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej mają za zadanie chronić najwyższe wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Ich naruszeniom trzeba zatem zapobiegać w pierwszej kolejności. Spełnienie wymogów związanych z termoizolacyjnością budynków nie może w żadnej mierze stanowić usprawiedliwienia dla naruszania norm ochrony przeciwpożarowej. Z przepisów § 271 i § 232 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ściany, w tym także jej ocieplenia. Oznacza to, że także ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego musi zostać wykonane z materiałów niepalnych. Styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności zaś nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością. O tym, które z materiałów budowalnych można zaliczyć do materiałów niepalnych decydują przepisy prawa, w tym przypadku regulacje zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego palności wyrobów budowalnych. W świetle tych przepisów jako niepalne mogą być klasyfikowane jedynie wyroby oznaczone klasą A1 i A2. Wyroby oznaczone innymi klasami muszą zostać uznane za wyroby palne w rozumieniu rozporządzenia. Styropian, co nie budzi wątpliwości w świetle przywołanych przepisów, nie jest materiałem niepalnym. Zasadniczo jest on klasyfikowany w najniższej klasie reakcji na ogień F, a przy zastosowaniu odpowiednich dodatków do klasy E. Styropian jest więc wprawdzie materiałem samogasnącym, ale palnym. Nie został zatem spełniony zasadniczy warunek legalności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. użycia do jej wykonania materiału niepalnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1424/22, LEX 3652896). Przedstawione rozważania pozwalają stwierdzić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze wniosek skarżącej kasacyjnie o skierowania pytania w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 187 § 1 p.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło ,,zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna, która z podanych wyżej przesłanek nie mogła doprowadzić do zmiany wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.