II OSK 2240/22

Dnia 7 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 369/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi [...], [...], [...], [...] i części wsi [...], gmina [...] – etap II oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 369/22, oddalił skargę [...] sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z 26 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi K., P., C., R. i części wsi D., gmina K. – etap II, kwestionującą wprowadzenie na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej (działkach nr [...] oraz nr [...]), wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 11 i § 6 pkt 2 lit. d zaskarżonego planu, zakazu lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, w szczególności wywodzonej z niego zasady przyzwoitej legislacji, oraz § 156 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, jako rażąco naruszających wymóg określoności przepisów (sformułowania ich w sposób poprawny, precyzyjny i jasny), 2/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360), art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że ustanowione zaskarżonymi przepisami uchwały zakazy nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego - bez ważenia kolidujących dóbr i wartości, w tym bez ważenia interesu publicznego i prywatnego - ograniczenia prawa własności i wolności działalności gospodarczej oraz przez uznanie, że skorzystanie przez Radę z możliwości ustanowienia całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko było konieczne i spełniało kryteria przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 156 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej, poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie w zakresie sformułowanych pod adresem zaskarżonej uchwały zarzutów zamiast "rozpoznania jej w jej granicach", a więc dokonania całościowej oceny zgodności zaskarżonych przepisów uchwały z przepisami powszechnie obowiązującego prawa nadrzędnej rangi (niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów) i w konsekwencji niestwierdzenie, iż zaskarżone w niej przepisy w sposób rażący naruszają przepisy prawa materialnego, zwłaszcza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 156 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem i nienależyte wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy faktycznej i prawnej, w tym m.in. niewskazanie: a) dlaczego konieczne było skorzystanie przez Radę z fakultatywnej kompetencji określonej w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że Rada taką możliwość posiadała i z niej skorzystała, b) niewskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd pierwszej instancji uznał, że fakt, iż skarżąca kasacyjnie "nie kwestionowała zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego" oraz że "zaskarżony plan nie zmienia dotychczasowych możliwości skarżącej dotyczących zagospodarowania spornych działek" jest dla rozstrzygnięcia skargi "istotny", 3/ art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały w sytuacji, w której powinien on być zastosowany wobec ziszczenia się przesłanek do uwzględnienia skargi, ze względu na podjęcie zaskarżonej uchwały z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, 4/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien on być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek do uwzględnienia skargi i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie od uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 156 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) należy wskazać na następujące kwestie. Z § 143 Zasad techniki prawodawczej wynika, że § 156 ust. 2 i 3 tego aktu normatywnego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że określone w dziale VIII powołanych zasad typowe środki techniki prawodawczej powinny być stosowane także do aktów prawa miejscowego. Jednakże ewentualne ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak wyraźnego nakazu stosowania do aktów prawa miejscowego nie może powodować konsekwencji w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego lub jego części. Kwestionowane w skardze przez skarżącą przepisy zaskarżonego planu miejscowego są jasne. Nie ulega wątpliwości, że chodzi w nich o przedsięwzięcia, które w przepisach odrębnych uznano za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc obecnie o przedsięwzięcia określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.). Podany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykład rzekomych wątpliwości w zakresie określenia o jakie przepisy odrębne chodzi nie jest przekonujący. Po pierwsze, powołana przez skarżącą jako źródło ewentualnych wątpliwości dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. UE. L. z 2012 r. nr 26, str. 1 ze zm.) nie zawiera takich pojęć, jakie zostały użyte w kwestionowanych przez skarżącą przepisach, czyli "przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". W kwestionowanych przepisach lokalny normodawca posłużył się utartymi już w krajowym porządku prawnym pojęciami, które użyto w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także w rozporządzeniu, które to rozporządzenie poprzedzało, czyli w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Po drugie, dyrektywy co do zasady nie są stosowane bezpośrednio, lecz zobowiązują państwa członkowskie do implementacji ich przepisów. Wyrazem takiej implementacji jest właśnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku zatem sprzeczności pomiędzy powołaną dyrektywą i rozporządzeniem przepisy tego ostatniego powinny być wykładane z uwzględnieniem dyrektywy. Oznacza to, że tak czy inaczej kwestionowane przepisy odsyłają obecnie do powołanego rozporządzenia, którego przepisy będą wykładane z uwzględnieniem dyrektywy, którą ono implementuje. Użycie w jednym z kwestionowanych przepisów niezbyt zręcznego sformułowania mówiącego o inwestycjach "opisanych" w przepisach odrębnych nie przesądza o tym, aby ten przepis był niejasny w stopniu godzącym w zasadę przyzwoitej legislacji. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 156 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest zasadna. Tym samym nie jest także zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 156 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ta podstawa kasacyjna w istocie dotyczy tego samego, co poprzednia, z tym że w "ujęciu procesowym". Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 21 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zauważyć należy, że w istocie sprowadza się ona do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem, znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że Rada Miasta i Gminy Kórnik była uprawniona do wprowadzenia na tych nieruchomościach ograniczeń w zakresie lokalizowania uciążliwych dla środowiska inwestycji. Ochrona środowiska jest bowiem jedną z wartości, które w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uzasadniają ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. Ważne jest przy tym, że takie ograniczenie nie narusza istoty prawa własności nieruchomości. Nieruchomości mogą bowiem być wykorzystane zgodnie z ich usługowym i produkcyjnym przeznaczeniem, tyle że nie na lokalizację określonych, oddziałujących na środowisko inwestycji. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że doszło do naruszenia istoty prawa własności oraz także istoty wolności gospodarczej nie zostało niczym uzasadnione. W szczególności nie wyjaśniono, jak wprowadzone ograniczenie wyklucza usługowe i produkcyjne wykorzystanie nieruchomości. W końcu wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej Rada Miasta i Gminy Kórnik wyważyła sprzeczne interesy. Wynika to chociażby ze sposobu rozstrzygnięcia o uwadze skarżącej wniesionej do projektu zaskarżonego planu, której nie uwzględniono m.in. z tego powodu, że grupa mieszkańców gminy była przeciwna dopuszczeniu na terenie zaskarżonego planu przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. Omawiana podstawa kasacyjna nie jest zatem w ocenie NSA zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że w istocie dotyczy ona kwestii nadużycia władztwa planistycznego, w szczególności argumentacji mającej przemawiać za tezą, że nie doszło do nadużycia tego władztwa. Zatem, skoro NSA uznał za niezasadną podstawę kasacyjną, która wprost tej kwestii dotyczy, to również za niezasadną należy uznać tę podstawę kasacyjną. Jeżeli chodzi o dwie ostatnie podstawy kasacyjne to jest to także "procesowe ujęcie" zarzutów materialnoprawnych. W związku z tym wskazać należy, że podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały uznane za niezasadne, co powoduje, że również podstawy kasacyjne stanowiące ich "procesowe ujęcie" muszą być uznane za niezasadne. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W związku z tym, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.