II OSK 2238/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 146/23 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 146/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B., dalej: "skarżący" na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie dalej: "LWINB", "Lubelski WINB", z dnia 30 grudnia 2022 r. nr ZOA-XIV.7721.42.1.2019, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Skarżonemu orzeczeniu zarzucił w pkt I naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 52 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd I instancji przyjął, iż A.B. nie ma interesu prawnego w sprawie objętej jego wnioskiem z dnia 27 czerwca 2022, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż A.B. jako inwestor w rozumieniu prawa budowlanego inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na dz. nr ewid. [...] posiada interes prawny we wskazanej wyżej sprawie. W konsekwencji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; W pkt II zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie naruszenia wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny poprzez bezzasadne przyjęcie, że A.B. nie ma interesu prawnego w przedmiocie złożonego przez siebie wniosku z dnia 27 września 2022 roku. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powołując w podstawach kasacji naruszone przepisy, wnoszący kasację wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU. Skrót ten nie został poprzedzony pełną nazwą aktu normatywnego. Ten sam skrót został zastosowany jako stanowiący podstawę wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie: art. 176 § 2 PostAdmU. Mimo zatem, że omawiany skrót nie jest podaniem pierwszych liter ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), możliwe jest przyjęcie, że powołane zostały przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.". Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegającego na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji naruszenia wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny poprzez bezzasadne przyjęcie, że A.B. nie ma interesu prawnego w przedmiocie złożonego przez siebie wniosku z dnia 27 września 2022 r. Sąd pierwszej instancji ustalił istotne, z punktu widzenia art. 155 i art. 154 § 1 K.p.a., okoliczności faktyczne i procesowe. Decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: NB.7359/102/2012, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie nakazał W.B. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...], w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. w zakresie obejmującym: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem, ściany budynku z pustaków ceramicznych o wymiarach 7,23 m x 5,23 m od strony działki nr ewid. [...], nadbudowane ściany na istniejących ścianach budynku gospodarczego. Sąd pierwszej instancji ustalił, na podstawie akt sprawy, że właścicielem działki nr [...], na której znajduje się obiekt objęty przedmiotowym rozstrzygnięciem o nakazie rozbiórki, jest W.B.. Nakaz rozbiórki nie został nałożony na skarżącego. Skarżący nie brał również udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: NB.7359/102/2012, której uchylenia lub zmiany domaga się w niniejszym postępowaniu. Ustaleń tych nie podważają podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, według których, skarżący powinien być potraktowany jako inwestor. O takiej kwalifikacji podmiotowej skarżącego nie świadczą same przez się okoliczności w postaci wykonywania przez skarżącego części prac sposobem gospodarczym, a także dokonywanie zakupu materiałów ze środków wspólnych W.B. i jej męża. Rozstrzygające w tej mierze jest stanowisko zajęte przez organ prowadzący postępowanie zakończone wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę w stosunku do W.B. i brak udziału A.B. jako strony w tym postępowaniu, tj. postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia 2 czerwca 2016 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 jest postępowaniem w takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Dopóki mamy do czynienia z takimi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Instytucja z art. 155 K.p.a. jest zatem co do zasady skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Ponieważ przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a., jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto chciałby aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został już ustalony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i jedynie do nich odnoszą się skutki, o których mowa w art. 155 K.p.a. Zmiana podmiotowa stron w tym postępowaniu wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyr. NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1298/23, ONSA i wsa 2025/1/12). Uwagi te odnoszą się także do trybu unormowanego w art. 154 K.p.a. Przepisem prawa materialnego z którego można w niniejszej sprawie wywodzić legitymację procesową uprawniająca do złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej jest art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". W odniesieniu do właściciela obiektu będącego przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej legitymacja procesowa wynika z tytułu własności, a nadto może być następstwem nałożenia na właściciela obowiązku dokonania czynności, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Legitymacja inwestora wynika z nałożenia na niego obowiązku. Wybór jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego obciążonego obowiązkiem dokonywany jest w decyzji nakładającej obowiązek – w tym przypadku obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. W sytuacji, w której nakaz rozbiórki został skierowany do właściciela obiektu, inwestor, czy też osoba uważająca się za inwestora nie ma legitymacji procesowej uprawniającej do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. lub art. 154 § 1 K.p.a. Taki podmiot nie ma bowiem tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości i nie jest obciążony obowiązkiem. Taki jest status skarżącego A.B. w niniejszej sprawie. O ile nie można wykluczyć sytuacji, w której na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do zmiany decyzji interes prawny może wynikać z następstwa prawnego i skierowania tytułu wykonawczego do następcy prawnego, o tyle inwestor, który nie jest podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki, nie może powoływać się na to, że powinien być stroną postępowania głównego, a co za tym idzie, że powinien mu przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. lub art. 154 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie egzekucyjne wszczęto wobec W.B.. Jest ona podmiotem zobowiązanym według wystawionego tytułu wykonawczego. Podkreślić przy tym należy, że twierdzenie wnoszącego kasację, według którego, powinien mieć status inwestora nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Z uzasadnienia decyzji PINB z dnia 2 czerwca 2016 r. nakazującej rozbiórkę wynika, że jako inwestor traktowana była W.B.. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 31/14, uchylającym decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 listopada 2013 r., nr ZOA-XIV.7721.23.2013 oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 20 września 2013 r., znak: NB.7359/102/2012, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jako inwestorka została wskazana W.B.. Dodać można, że decyzja PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r., znak NB.7359/102/2012, została wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po wskazanym wyroku WSA w Lublinie. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.