II OSK 2235/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 298/16 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 298/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Burmistrza Nasielska z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową (budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową przeznaczoną na biuro), budowie dwóch budynków gospodarczych, budowie trzech odstojników na wodę, budowie infrastruktury towarzyszącej projektowanym budynkom, lokalizowanych na nieruchomości usytuowanej we wsi K., gmina N., składającej się z działki nr ew. [...]. W odwołaniu od tej decyzji E. T. zarzuciła błędne określenie zasięgu oddziaływania inwestycji, co skutkowało pozbawieniem jej statusu strony postępowania i niewyjaśnienie rzeczywistego charakteru i rozmiaru inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka stanowiąca własność odwołującej nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, w odległości ok. 50 m znajduje się łąka odwołującej, zaś w odległości ok. 100-110 m inne budynki, w tym budynek mieszkalny, nie znajdują się w obszarze analizowanym, na podstawie którego ustalono parametry zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, iż interes prawny podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady, poza podmiotem składającym wniosek oraz właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości objętej wnioskiem mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu I stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Zdaniem Kolegium nie jest wystarczające wywodzenie interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania - z ogólnej normy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 112) stanowiącej, iż ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, bądź zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany oraz z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 200 7r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120 poz.826 z późn. zm.), z którego wynika, iż działka odwołującej znajduje się w obszarze terenów chronionych akustycznie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż planowana inwestycja naruszy obowiązujące normy dopuszczalnego hałasu, bądź spowoduje niebezpieczne dla środowiska pylenie. Wskazywane przez odwołującą zagrożenia, w zakresie nadmiernego hałasu i pylenia, w ocenie Kolegium, jako hipotetyczne nie mogą przesądzać o interesie prawnym występowania jako strona niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika z art. 140 k.c., który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora z dnia 29 kwietnia 2015r., zmienianego następnie kolejnymi pismami z dnia 12 i 30 czerwca 2015 r., wynika, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową, dwóch budynków gospodarczych wraz infrastrukturą techniczną. Wnioskodawca wskazał, iż zamierza prowadzić działalność usługowo-gospodarczą polegającą na cięciu oraz obróbce kamienia. W sporządzonej dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy analizie jej autor zamieścił uwagę, iż w strefie sąsiadującej - w promieniu do ok. 150 m wokół działki inwestora istnieją tereny chronione akustycznie, o dopuszczalnych poziomach hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczanych poziomów hałasu w środowiska. W szczególności do terenów chronionych akustycznie należy zaliczyć tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej. Dopuszczalny poziom hałasu określony w decybelach wg tabeli nr 1 ww. rozporządzenia wynosi odpowiednio: - 20 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej; - 55 dB w porze dziennej i 45 dB w poprzez nocnej dla zabudowy zagrodowej. Autor analizy stwierdził, że projektowana inwestycja w zakresie uciążliwości, w tym hałas, musi zamykać się w granicach terenu działki inwestora. Wskazanie to zostało następnie powtórzone w pkt 3.b) decyzji organu pierwszej instancji w części określającej ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej. Jak wskazuje skarżąca nieruchomość jej położona jest we wskazanej wyżej strefie chronionej akustycznie, w której inwestor, po zrealizowaniu wskazanej we wniosku inwestycji, zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na cięciu i obróbce kamienia. Sąd podkreślił, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę stanowi art. 140 k.c. i nie ma przy tym znaczenia czy emisje na poziomie usytuowania działki skarżącej będą miały odziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest stwierdzenie, że nieruchomość, stanowiąca jej własność, znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji i zostanie objęta zmianami w zakresie klimatu akustycznego związanymi z istnieniem zakładu kamieniarskiego. Określenie "oddziaływanie" odnosi się również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji. Przy ocenie, czy ktoś jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes temu podmiotowi przysługuje. Sąd zauważył, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro działka skarżącej znajduje się w strefie ochrony akustycznej, to powinna mieć ona prawo do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji właśnie w tej strefie ochrony akustycznej. Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy organ błędnie uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym nie mogła ona skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. P., zarzucając naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez: a) uznanie, że w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla uznania, że planowana inwestycja, której ma dotyczyć ta decyzja, "oddziałuje" na pobliskie nieruchomości (w tym na nieruchomość uczestniczki) znajdujące się w strefie ochrony akustycznej o określonych w przepisach prawa poziomach hałasu, nawet jeśli uciążliwości (tj. hałas) związane z tą inwestycją będą mieścić się w granicach dopuszczalnych przez przepisy prawa, co ma wiązać się z przysługującym tym właścicielom prawem do korzystania ze swojej własności (art. 140 k.c.), w rezultacie b) uznanie, że o interesie prawnym uczestniczki uzasadniającym uznanie jej za stronę w niniejszym postępowaniu w sprawie o warunki zabudowy świadczy już samo to, iż jej nieruchomość znajduje się w strefie ochrony akustycznej o określonych przez przepisy prawa dopuszczalnych poziomach hałasu, w pobliżu której (zgodnie z analizą warunków zabudowy) inwestor zamierza zrealizować inwestycję, m.in. budowę budynków z przeznaczeniem do działalności polegającej na cięciu i obróbce kamienia; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], pomimo że nie narusza ona przepisów prawa materialnego (przepisu art. 28 k.p.a.), tzn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że uczestniczka nie jest legitymowana do udziału w sprawie w charakterze strony ze względu na brak interesu prawnego wymaganego przez ten przepis, a zatem miało obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego, jako niedopuszczalnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, jak czyni to WSA w zaskarżonym wyroku, że o interesie prawnym E. T. świadczy już samo to, iż jej nieruchomość znajduje się w strefie ochrony akustycznej, i właśnie w pobliżu tej strefy ochronnej inwestor zamierza zrealizować inwestycję, m.in. budowę budynków z przeznaczeniem do działalności polegającej na cięciu i obróbce kamienia. Przecież obowiązek zachowania przez inwestora wymogów wynikających z tych przepisów nie ma związku z prawem do korzystania z nieruchomości przez uczestniczką. Dokonane w decyzji zastrzeżenie w tym względzie jest po prostu wymaganym przez przepis art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleniem dotyczącym wymogów obowiązujących inwestora wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, w środowisku (Dz. U. z 2007r., Nr 120, poz. 826 z późn. zmian.). Znalazłoby się w decyzji o warunkach zabudowy niezależnie od tego, jakiego rodzaju inwestycja byłaby planowana przez wnioskodawcę i niezależnie od tego, czy dana inwestycja faktycznie czy potencjalnie będzie oddziaływać na pobliskie nieruchomości znajdujące się w strefie chronionej akustycznie. Innymi słowy, obowiązek przestrzegania przez inwestora wynikających z przepisów prawa wymogów zachowania określonego poziomu hałasu nie przesądza zatem wcale o tym, że planowana działalność będzie "oddziaływać" na pobliskie nieruchomości, w szczególności - na nieruchomość E. T.. Skarżąca podkreśliła, że nawet jeśli uznać, że nieruchomość uczestniczki znajduje się w granicach obszaru analizowanego (w promieniu ok. 150 m od planowanej inwestycji w strefie ochrony akustycznej), to automatycznie nie przesądza to wcale o tym, że można jej przyznać status strony. Można by było przypisać jej taki status dopiero wtedy, gdy wykazałaby dodatkowo, że planowana inwestycja będzie bezpośrednio ingerować w jej prawo do korzystania z rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy wnoszącej odwołanie od decyzji organu I instancji E. T. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak przyjął Sąd I instancji, czy też nie miała takiego przymiotu, jak przyjął organ II instancji i jak twierdzi skarżąca kasacyjnej inwestorka zarzucając, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. W związku z tym stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631). Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tym kontekście wskazać należy na art. 140 k.c. określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz na art. 144 k.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Ochronę taką przewidują także przywołane w odwołaniu przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze regulujące w zakresie ochrony przed hałasem rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2016. 778), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy obejmuje m.in. prowadzenie działalności usługowo-gospodarczej polegającej na cięciu oraz obróbce kamienia. Charakter planowanej działalności i związane z nią w sposób oczywisty uciążliwości, związane z hałasem uzasadniają uznanie statusu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania jako stron postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że związana z prowadzeniem tej działalności zmiana klimatu akustycznego dotyczyć będzie także oddalonej o 100-110 m. zabudowanej nieruchomości należącej do E. T.. Nie ma przy tym znaczenia czy spowoduje to na tej nieruchomości przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla zabudowy mieszkaniowej, które, zgodnie z pozycją 3b tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynoszą 55 db w porze dziennej. Określenie "oddziaływanie" odnosi się bowiem również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11). Przesłanki przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, zgodnie z art. 28 k.p.a., nie stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega na możliwości uczestniczenia w postępowaniu, weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Ponieważ zatem oddziaływanie w postaci hałasu na nieruchomość E. T. będzie miało miejsce, powinna mieć ona prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia, podejmując te czynności jako strona postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.