II OSK 2230/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 104/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.4121.507.2.2022.OP w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 104/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 listopada 2022 r., nr SKO.4121.507.2.2022.OP w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 151 PPSA w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: KPA) w zw. z art. 76 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami wykonawczymi w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niedostrzeżenie wad procesowych postępowania administracyjnego i przyjęcie za podstawę orzeczenia operatu szacunkowego, zawierającego oczywiste wady i niejasności, cechującą się brakiem rzetelnej oceny miejscowych warunków rynkowych, poczynienie ustaleń w oparciu o nieruchomości podobne, które w istocie takimi nie są np. nieruchomość zabudowana z założenia nie jest podobna do niezabudowanej, a taka jest przedmiotem postępowania oraz nieprawidłowo zastosowanej metody dyferencyjnej, określającej wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu oraz według stanu po zmiennie planu określona na podstawie tego samego zbioru trzech nieruchomości podobnych, a więc nieruchomości posiadających dokładnie takie same przeznaczenia w obu przypadkach, dodatkowo korygowana w oparciu o dowolnie przyjęty rozkład cech i współczynników bez merytorycznego uzasadnienia - zbiór nieruchomości w opiniach z 2019 i 2021 r. pozostał niezmieniony, a wartość wzrostu różni się o niemal 40 % lub współczynnikach całkowicie błędnych - korekta z tytułu warunków zabudowy, czy ocena powierzchni zabudowy z pominięciem przebiegu linii ciepłowniczej przed i po scaleniu nieruchomości, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 151 PPSA w zw. z art. 7 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, polegających na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2021 r. stanowi wiarygodne źródło informacji w zakresie wiadomości specjalnych, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego w tym przede wszystkim zgłoszonych zastrzeżeń wynika, że jest on oparty na błędnych założeniach oraz operuje materiałem porównawczym nieprzydatnym dla rozstrzygnięcia sprawy, co natomiast skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi; 3. art. 151 PPSA w zw. z art. 7 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, polegających na braku powołania przez organ kolejnego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie przesłanek i możliwości ustalenia oraz ewentualnie zakresu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, względnie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami "organ poddania operatu z dnia 25.06.2021 r. ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co natomiast skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi"; 4. art. 151 PPSA w zw. z art. 7 KPA w zw. z art. 75 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 89 § 1 i 2 KPA poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, polegających na braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo skutecznie złożonego wniosku oraz ograniczenie rozpoznania uwag skarżącej do operatu szacunkowego zgłoszonych pismem z dnia 3 listopada 2021 r. wyłącznie do pisma biegłej z dnia 21 grudnia 2021 r., które w najmniejszym nawet stopniu nie wyjaśnia zgłoszonych zastrzeżeń, biegła wręcz lekceważąco pominęła kluczowe kwestie odmawiając merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej koncentrując się na 1 - stronicowej polemice pozbawionej argumentów, co natomiast skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. 5. art. 151 PPSA w zw. z 153 PPSA poprzez brak uwzględnienia wykładni w zakresie definicji nieruchomości oraz wytycznych dotyczących operatu szacunkowego przedstawionych przez WSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., 6. art. 141 § 4 PPSA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku należytego odniesienia się do merytorycznych zarzutów stawianych przez skarżącego względem operatu szacunkowego, na którym oparta została skarżona decyzja administracyjna, a tym samym orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co uniemożliwia podjęcie kontroli instancyjnej; 7. art. 36 ust. 4 w zw. z art 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i interpretację, bowiem wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, podczas gdy wskazana zamiana musi wynikać z obiektywnych przesłanek rynkowych tj. zaobserwowanych na rynku lokalnym różnic w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów, z treści operatu szacunkowego wynika, iż całość ustaleń opinii oparta jest na ocenie cech przyjętych dowolnie przez biegłą, a wskazana w operacie wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu oraz według stanu po zmiennie planu określona została na podstawie tego samego zbioru trzech nieruchomości podobnych, a więc nieruchomości posiadających dokładnie takie same przeznaczenia w obu przypadkach, a w konsekwencji w operacie nie wykazano na podstawie dowodów rynkowych, że na rynku lokalnym występuje zróżnicowanie poziomu cen dla nieruchomości objętych ustaleniami planów odpowiadających przeznaczeniu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego i uwzględnieniu przeznaczenia terenu, oraz w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów obowiązującego przed zmianą tego planu - cała różnica wartości nieruchomości wskazana w opinii, nie wynika z danych pochodzących z dowodów rynkowych, a wyłącznie w niczym nieuzasadnionej oceny dokonanej przez wyceniającego. W oparciu o powyższe zarzuty , skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Po 104/23 oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 30 stycznia 2024r. ( wpływ do NSA dnia 7 lutego 2024 r.) skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego przez [...] dnia 9 listopada 2023 r. celem ustalenia okoliczności: negatywnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. z dnia 25 czerwca 2021r., odstępstw od przepisów prawa, a także błędów rzutujących na wynik oceny ww. operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 listopada 2022 r., nr SKO.4121.507.2.2022.OP w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Sąd I instancji , oddalając skargę spółki [...] S.A. z siedzibą w P., potwierdził legalność decyzji organów obu instancji. Stanowisko Sądu jest spójne z utrwaloną linią orzeczniczą, dotyczącą operatów szacunkowych w postępowaniu administracyjnym jako dowodów opartych na wiedzy specjalistycznej. Obszernie przedstawione w skardze kasacyjnej, w punktach od 1 do 7 zarzuty wymagają pogrupowania ich według kluczowych problemów prawnych i procesowych. Należy wyodrębnić trzy grupy zarzutów: o charakterze mieszanym (procesowo-materialne), procesowym oraz materialnym. Zarzuty procesowo- materialne zawarte zostały w punktach 1 i 5 skargi kasacyjnej. Zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej łączy naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: KPA z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej u.g.n.). Skarżąca kasacyjne kwestionuje procesową ocenę dowodu (operatu szacunkowego) przez pryzmat materialnoprawnych zasad wyceny nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podważa ustalony stan faktyczny na podstawie wadliwego operatu szacunkowego i bez jego właściwej weryfikacji, co skutkowało podjęciem niewłaściwych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontestuje prawidłowość dokonanej przez WSA kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie niedostrzeżenia wad procesowych postępowania administracyjnego i przyjęcia za podstawę orzeczenia operatu szacunkowego, zawierającego oczywiste wady i niejasności oraz cechującego się brakiem rzetelnej oceny miejscowych warunków rynkowych. Odnosząc się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej należy wstępnie zaznaczyć, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym determinowany jest unormowaniem zawartym w przepisach prawa stanowiących podstawę rozstrzygania o opłacie planistycznej na dzień wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. W art. 37 ust. 12 u.p.z.p. wskazano podstawę prawną, w oparciu o którą dokonywana jest wycena nieruchomości, mianowicie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: " rozporządzenie"). Podkreślenia wymaga to, że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 u.g.n.) i to oni dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Odnosząc się do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego należy wskazać , że organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji również Sąd I instancji, nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada tego rodzaju specjalista o statusie zbliżonym do roli biegłego. Operat szacunkowy z punktu widzenia przepisów KPA stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest dokonanie oceny operatu szacunkowego wyłącznie pod względem formalnym. Kontrola ograniczona jest do zbadania, czy operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera tego rodzaju niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. Wyrok NSA z 24.11.2011 r., II OSK 1705/10, LEX nr 1152008). Ponadto ocenie podlega zgodność w zakresie zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, organ administracji powinien wprawdzie na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednak ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. Wyroki NSA z 1.02.2017 r., I OSK 721/15, LEX nr 2230654 – oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to , że zarówno organ , jak i Sąd mógł badać go pod kątem formalnym (logika, kompletność, zgodność z przepisami), ale nie mógł merytorycznie polemizować z rzeczoznawcą w kwestiach stricte technicznych (np. wybór konkretnych nieruchomości do porównania), jeśli operat nie zawiera ewidentnych błędów. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 22 stycznia 2026r. II OSK 1771/23 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl ) NSA wypowiedział się, że : "Organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie jest natomiast umocowany do badania poprawności operatu w zakresie kwestii wymagających wiadomości specjalnych". Do zakwestionowania operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny dochodzi jedynie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13.12.2018 r., II OSK 411/18, LEX nr 2611667; 17.03.2020 r., II OSK 428/19, LEX nr 3020239; 25.05.2021 r., II OSK 2458/18, LEX nr 3279725 oraz 24.03.2022 r., II OSK 947/21, LEX nr 3352204). Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 KPA, jednak ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Konieczna jest natomiast wspomniana już "formalna" ocena operatu szacunkowego. Taka ocena w niniejszej sprawie została przedstawiona przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji w pełni ją podzielił, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z kolei zarzut zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej oparty został na naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i dotyczy związania wykładnią prawa ustaloną w poprzednim wyroku. Skarżąca kasacyjnie błąd organu oparła na zignorowaniu wiążących wytycznych co do materialnoprawnego rozumienia pojęcia nieruchomości i wymogów stawianych operatowi. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. W ocenie NSA sprawa został wnikliwie wyjaśniona , z uwzględnieniem stanowiska we wcześniejszym prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2017 r. (II SA/Po 1035/16). Przede wszystkim Sąd ustalił, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżona decyzja była poprzedzona prawomocnym wyrokiem , którego wytycznymi były związane zarówno organy jak i Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną Sąd I instancji uznał, że organy tym razem prawidłowo wykonały zalecenia. Kluczowe znaczenie miało to , że biegła dokonała wyceny według stanu trzech działek istniejących w dacie uchwalenia planu ([...], [...] i [...]), a nie działki scalonej ([...]), która powstała później. Zarzuty przedstawione w punktach 2, 3 i 4 , wskazują na naruszenie przepisów postępowania : art. 7, 75, 77, 80, 89, 107 KPA w zw. z art. 151 p.p.s.a. i skupiają się na błędach w postępowaniu dowodowym. Dotyczą niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszeń organu w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału (w tym pominięcia dowodu z rozprawy) oraz wadliwej konstrukcji uzasadnienia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Co już wcześniej zostało wyjaśnione organy administracyjne nie miały zastrzeżeń do operatu szacunkowego wykonanego na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podobnie, wątpliwości tego rodzaju nie powziął Sąd I instancji. Jeżeli zaś strona postępowania uważała, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określił wartość nieruchomości , winna była przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. W razie przedstawienia tego rodzaju "kontroperatu" organ musiałby w takiej sytuacji wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi lub też operatem i innym rodzajem opinii o wartości nieruchomości, organ miałby też – o ile nie uczyniłaby tego strona z własnej inicjatywy – podstawę do wystąpienia w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 953/16 , LEX nr 2469197 i orzecznictwo zwarte w uzasadnieniu tego wyroku). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła "kontroperatu" ani innego dokumentu, który mógłby stanowić przekonującą podstawę do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Sama "gołosłowna" polemika z biegłą w piśmie procesowym jest niewystarczająca do zdyskredytowania operatu, który jest spójny i logiczny. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędów w metodzie dyferencyjnej (ten sam zbiór nieruchomości), należy wskazać, że podstawą prawną dla stosowania tej metody są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami . Art. 152 u.g.n. ust. 1 tej ustawy wskazuje, że wyceny dokonuje się przy zastosowaniu określonych podejść, a rzeczoznawca ma prawo doboru właściwej metody. Wspomniane powyżej rozporządzenie z 2004 r.) szczegółowo reguluje metody i techniki wyceny, w tym sposób określania wartości nakładów i szkód na nieruchomości. Metoda dyferencyjna (różnicowa) z definicji polega na porównaniu wartości tej samej nieruchomości w dwóch stanach planistycznych. Biegła zastosowała podejście porównawcze (metoda porównywania parami). Kluczowe było to, że nieruchomości w bazie miały przeznaczenie pod usługi (handel paliwami/usługi). Różnica wartości wynikła nie z "innych nieruchomości", ale z różnych cech i wag przypisanych wycenianej działce przy uwzględnieniu zmiany jej przeznaczenia (z edukacji na usługi handlu paliwami). Wzrost wartości nieruchomości to różnica między stanem "po" a stanem "przed". Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku mógł uznać za logiczne na podstawie materiału dowodowego, że jeśli dla części terenu funkcja zmieniła się z "edukacji" na "usługi/handel paliwami", to obiektywnie nastąpił wzrost wartości rynkowej. Dodać również należy, że w sprawach o opłatę planistyczną, gdzie kluczowy jest dowód z dokumentu (operatu szacunkowego), rozprawa administracyjna rzadko wnosi nowe elementy, jeśli biegły ustosunkował się do zarzutów na piśmie, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnośnie nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych oraz nieprawidłowości w zastosowaniu metody dyferencyjnej rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjmując stan zagospodarowania na dzień zbycia działki nr [...], jak również innych przyjętych w bazie, kierował się zapisami aktów notarialnych, w których sprzedający i kupujący składają oświadczenie o stanie zagospodarowania nieruchomości w obecności osoby zaufania publicznego. Nadto, wszystkie transakcje nieruchomości przyjętych w bazie zostały szczegółowo przeanalizowane przez biegłą (załącznik nr 3 i 4 operatu). Jak rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 5 grudnia 2021 r. naniesienia budowlane podnoszą wartość nieruchomości sprzedanej, jeżeli z racji stanu technicznego i funkcji będą przydatne dla nabywcy. Natomiast w sytuacji gdy nieruchomości z naniesieniami w złym stanie technicznym są kupowane pod inwestycje, naniesienia nieprzydatne dla nabywcy obciążają transakcję dodatkowymi nakładami na rozbiórki. Stanowisko WSA w Poznaniu należy ocenić jako spójne z dominującą praktyką sądowo-administracyjną. Sąd postawił wyraźną granicę między kontrolą legalności a wkraczaniem w kompetencje biegłego. Głównym błędem procesowym skarżącej było zaniechanie procedury z art. 157 ust. 1 u.g.n. Pismami z dni 6 kwietnia 2022 r. i 5 sierpnia 2022 r. poinformowano skarżącą kasacyjnie , jeszcze na etapie postępowania odwoławczego, że Kolegium nie przewiduje zlecenia we własnym zakresie oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego ani nie planuje powołania kolejnego rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie Kolegium, wydłużając termin załatwienia sprawy, umożliwiło stronie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego we własnym zakresie, zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu, z której to możliwości strona nie skorzystała. Nie jest zasadny zarzut nielogicznego skoku wartości o 40% (2019 i 2021) oraz podany przez skarżącą kasacyjnie drastyczny wzrost wyceny przy niezmienionej bazie danych. Sąd I instancji podkreślił, że poprzednie operaty zostały zakwestionowane m.in. z powodu błędnego określenia przedmiotu wyceny (wyceniano działkę scaloną, która nie istniała w dacie planu). Dla Sądu istotna jest spójność obecnego operatu z wytycznymi, a nie relacja do poprzednich, wadliwych dokumentów. Odnośnie zarzutu dowolności współczynników korygujących i braku uzasadnienia dla korekt , należy zwrócić uwagę , że Sąd wskazał, że biegła opisała skalę ocen dla każdej cechy rynkowej oraz uzasadniła dodatkowe współczynniki (kształt obszaru, limit funkcji). Sąd i organ nie mogą ingerować w wysokość współczynników, o ile rzeczoznawca je uzasadnił. Dlaczego zarzuty kasacyjne nie są uzasadnione w powyższej kwestii. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt 6 skargi kasacyjnej , dotyczący wadliwości uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i przedstawia tok rozumowania Sądu, co pozwala na jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy oparły swoje ustalenia na kompletnym materiale dowodowym, w szczególności na operacie szacunkowym, którego strona skutecznie nie zakwestionowała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano przy tym jakich faktów powszechnie znanych Sąd nie wziął pod uwagę, a które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też w jaki sposób doszło do naruszenia normy, w myśl której do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Niezależnie od powyższego w dalszym ciągu należy zaakcentować, że ani organ, ani sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Ocena operatu ogranicza się do aspektów formalnych, a w tym zakresie Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1718/20- publ. https://cbois.nsa.gov.pl ). Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – pkt 7 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości kluczowe znaczenie ma porównanie jej wartości według przeznaczenia bezpośrednio przed i po zmianie planu miejscowego. Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega na badaniu zaobserwowanych na rynku lokalnym różnic w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu, która spowodowała wzrost wartości (por. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 709/21). W niniejszej sprawie organy, a za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że decydujące znaczenie ma porównanie stanu nieruchomości wynikającego z planu miejscowego z 27 listopada 2007 r. oraz planu z 27 sierpnia 2013 r. Podnoszona kwestia, że w operacie nie wykazano na podstawie dowodów rynkowych, że na rynku lokalnym występuje zróżnicowanie poziomu cen dla nieruchomości objętych ustaleniami planów odpowiadających przeznaczeniu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego i uwzględnieniu przeznaczenia terenu oraz w cenach nieruchomości objętych ustaleniami planów obowiązującego przed zmianą tego planu, pozostaje bez wpływu na obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej związanej z uchwaleniem nowego planu. W świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem, albo zmianą planu. Przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości choć i ta zaistniała w niniejszej sprawie. W przypadku zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie. Kluczowe znaczenie może dotyczyć np. chłonności inwestycyjnej gruntów wskazujące na to, ile finalnie metrów powierzchni użytkowej może zostać zrealizowane. Różne czynniki związane ze zmianą także parametrów planistycznych mogą wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. Wykazany w sprawie oczywisty wzrost wartości dotyczył nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu i był związany z przyjęciem nowych rozwiązań planistycznych. To zaś nie pozwala przyjąć za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącą przy piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r. dowodu, albowiem w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są władne do przeprowadzania tego rodzaju dowodów (jak opinii biegłego, czy też oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest dowodem z dokumentu, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (dowód z ekspertyzy) – por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1131/19. Przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, co oznacza, że co najmniej w dniu orzekania sądowi administracyjnemu powinny zostać przedstawione stosowne dokumenty, a w tej sprawie takich Sądowi nie złożono. Wniosek dowodowy dotyczy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego , wykonanenego przez [...] z dnia 9 listopada 2023r. Dokument ten został sporządzony nie tylko po wydaniu zaskarżonej decyzji ( 2 listopada 2022 r. ) , ale również po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu ( 30 czerwca 2023 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroperat mógł być złożony wyłącznie w toku postępowania prowadzonego przed organami, a dokładnie do momentu wydania zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej zgłoszenie takiego dowodu jest spóźnione, ponieważ sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (nie jest "trzecią instancją"), lecz ocenia legalność decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Skoro organ nie dysponował kontroperatem w chwili orzekania, sąd nie może zarzucić mu naruszenia prawa polegającego na pominięciu tego dowodu. Ponadto zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Postępowanie kasacyjne służy weryfikacji prawidłowości wyroku sądu pierwszej instancji, a nie ponownemu gromadzeniu materiału dowodowego. Zgłoszenie kontroperatu dopiero w skardze kasacyjnej narusza dynamikę procesu — strona miała obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu przed organem zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. WSA w Poznaniu dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.