II OSK 2230/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 459/21 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. nr WOP.7722.70.2015.MH w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 459/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 czerwca 2021 r. nr WOP.7722.70.2015.MH utrzymujące w mocy (a uchylające jedynie w części dotyczącej wyznaczenia nowego terminu wykonania) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 kwietnia 2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. D., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 lit a "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zakres kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie obejmuje kontroli aktu co do jego zgodności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w kontekście pozbawienia strony możliwości skorzystania z prawa do uproszczonej legalizacji wynikającego z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego 2. art. 49f pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 25 i 32 "ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane" polegające na pominięciu okoliczności, że wskazane przepisy uniemożliwiają stronie żądanie umorzenia postępowania na podstawie art. 34a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wskazując na powyższe, L. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż ocena legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej nie może polegać wyłącznie na ocenie poprzez pryzmat przepisów, na podstawie których został on wydany. Niezbędne jest także dokonanie weryfikacji, czy akt ten nie narusza innych przepisów prawa, w szczególności czy nie narusza praw i wolności obywatelskich. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że przepisy art. 49f pkt. 5 Prawa budowlanego oraz art. 25 i 32 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania. Takie stanowisko Sądu jest w ocenie L. D. błędne. Zaznaczyła ona, że "gdyby bowiem nie wskazana regulacja skarżąca miałaby prawo do uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego, co do którego egzekwowany jest obowiązek rozbiórki, a uzyskanie takiej decyzji legalizacyjnej byłoby podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Skarżąca wskazała dalej, że regulacja, która wprowadziła uproszczoną legalizację obiektów wybudowanych ponad 20 lat przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego poprzez przepisy wprowadzające oraz art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, w sposób oczywisty narusza zasady wynikające z art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Obywatel posiadający obiekt wybudowany ponad 20 lat temu, bez pozwolenia na budowę, ma prawo do jego legalizacji w sytuacji, gdy obiekt ten nie narusza zasad bezpieczeństwa. Legalizacja ta została jednakże wyłączona dla szeregu obywateli poprzez kryteria mające charakter dyskryminacji. Okolicznością całkowicie niezależną od obywatela posiadającego obiekt, który mógłby zostać zalegalizowany, jest bowiem okoliczność wszczęcia przed upływem 20 lat, czy też przed wejściem w życie art. 49f Prawa budowlanego postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu. Kryterium wyłączające obiekt z legalizacji ma charakter zupełnie przypadkowy, a możliwość legalizacji wynika co do zasady z okoliczności mających charakter niedopełnienia obowiązków przez organy nadzoru budowlanego, które przez 20 lat nie wszczęły stosownych postępowań wynikających z wybudowania obiektów bez pozwolenia na budowę. Zatem obiekt wybudowany przez skarżącą mógłby zostać zalegalizowany, gdyby art. 49f pkt. 5 Prawa budowlanego oraz art. 25 i 32 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane nie naruszały zakazu dyskryminacji. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem rozważyć możliwość skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego czy też dokonać samodzielnie oceny zgodności zaskarżonego aktu z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy na wstępie poczynić pewne uwagi dotyczące konstrukcji tego środka zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a., ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Obejmuje to wskazanie przepisów objętych zarzutami, ich jednostek redakcyjnych, nazw aktów prawnych oraz ich publikatorów, co pozwala na ustalenie, którego brzmienia przepisu zarzut dotyczy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wykazuje w tym zakresie pewne mankamenty. Żaden z przywołanych w niej aktów prawnych nie został dostatecznie sprecyzowany, a sama skarga jest niestaranna także w zakresie numeracji przywołanych przepisów. Mimo tych niedociągnięć, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej, mając na względzie konstytucyjne prawo skarżącej do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Odnosząc się do wadliwości sformułowanych zarzutów, należy zauważyć, że pierwszy z nich dotyczy naruszenia "art. 145 § 1 lit a p.p.s.a.". Należy sprecyzować, że chodzi tu o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn.). Ponadto przepisu o wskazanej sygnaturze nie ma w ustawie; prawidłowo przywołanym przepisem powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Dalej w skardze kasacyjnej przywołano "art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych". Jest to ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Także naruszenia przepisów "Prawa budowlanego" sformułowano bez bliższego wskazania, jakie brzmienie ustawy autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Zważywszy na treść skargi, można przyjąć, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), obowiązującej na datę zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Należy także skorygować zarzut naruszenia "art. 49f pkt 5 P.b.", gdyż takiej jednostki redakcyjnej nie ma w tekście prawnym; autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 49f ust. 5 P.b. Wreszcie, wskazano na naruszenie "art. 25 i 32 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane", bez sprecyzowania daty ani publikatora tej ustawy. W oparciu o treść skargi można doprecyzować, że chodzi tu o ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm., dalej: zm.P.b.). Nie doprecyzowano również danych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednak nie budzi wątpliwości, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."). Po tych uwagach wstępnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszym zarzucie skarżąca podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez, jej zdaniem, bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zakres kontroli legalności zaskarżonego aktu nie obejmuje kontroli tego aktu co do jego zgodności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w kontekście pozbawienia strony możliwości skorzystania z prawa do uproszczonej legalizacji wynikającego z art. 49f ust. 1 P.b. Zarzut ten jest chybiony. Przedmiotem kontroli legalności w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 23 czerwca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 29 kwietnia 2021 r. o nałożeniu na L. D. grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Egzekwowany obowiązek rozbiórki wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 19 czerwca 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 września 2014 r. Legalność tych decyzji została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 725/14. Nakaz rozbiórki, który podlega egzekucji, jest zatem ostateczny i prawomocny od wielu lat. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest właściwym trybem do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, to jest nakazu rozbiórki. Organ egzekucyjny, a w ślad za nim sąd administracyjny kontrolujący jego działanie, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Argumenty skarżącej dotyczące naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) poprzez uniemożliwienie jej skorzystania z uproszczonej legalizacji na podstawie art. 49f ust. 1 P.b., z uwagi na treść art. 49f ust. 5 P.b. oraz art. 25 i 32 zm.P.b., nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Kwestia ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, czy też konstytucyjności przepisów ją regulujących, wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Decyzja o rozbiórce nie może być traktowana jako niebyła, a postępowanie egzekucyjne umorzone, jak chciałaby skarżąca, na obecnym etapie. Ewentualne wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej musiałoby nastąpić w odrębnym, przewidzianym do tego jurysdykcyjnym trybie postępowania administracyjnego. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 49f ust. 5 P.b. oraz art. 25 i 32 zm.P.b. poprzez pominięcie okoliczności, że wskazane przepisy uniemożliwiają stronie żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34a u.p.e.a. Także ten zarzut nie jest zasadny. Skarżąca zdaje się wiązać możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego z potencjalnym skorzystaniem z instytucji uproszczonej legalizacji. Jednakże, jak już wskazano, postępowanie egzekucyjne ma na celu wykonanie istniejącego, ostatecznego obowiązku. Dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę pozostaje w obrocie prawnym i jest wykonalna, organy egzekucyjne są zobowiązane podejmować czynności zmierzające do jej wykonania. Przepisy, na które powołuje się skarżąca (art. 49f ust. 5 P.b. oraz art. 25 i 32 zm.P.b.), określają warunki i wyłączenia dotyczące uproszczonej legalizacji. Ocena, czy przepisy te są konstytucyjne, czy też czy skarżąca spełnia przesłanki do legalizacji, nie należy do kognicji organu egzekucyjnego ani sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tym samym, Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnych okoliczności, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie grzywny, a które mieściłyby się w granicach sprawy. Niezależnie od powyższego, warto zasygnalizować, że argumentacja skarżącej dotycząca możliwości skorzystania z uproszczonej legalizacji na podstawie art. 49f ust. 1 P.b. wydaje się być w ogóle bezprzedmiotowa w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Przepis ten dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, od zakończenia budowy których upłynęło co najmniej 20 lat. Skarga kasacyjna nie precyzuje, kiedy dokładnie został wzniesiony obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Jednak z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 19 czerwca 2012 r., wynika, że sporny obiekt budowlany na działce nr [...] K. powstał po 1 stycznia 2004 r. Oznacza to, że na datę orzekania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny nie upłynął jeszcze wymagany 20-letni okres od zakończenia budowy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. .