II OSK 223/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1670/22 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 września 2022 r. nr IFXIV.7840.11.23.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., II SA/Gl 1670/22, w sprawie skargi E. L. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 5 września 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt drugi). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 28, 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., obejmujące inwestycję pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowo-handlowego na specjalistyczne gabinety lekarskie". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. L. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję. E. L. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że w sprawie ustalono, że zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżącej przyznano status strony (art. 28 ust. 2 p.b.) uznając, że posiada interes prawny, gdyż część jej nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednak Wojewoda stwierdził, że zakres robót wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę nie ingeruje w części nieruchomości wspólnej. Nadto, zdaniem Wojewody, kwestionowane roboty można wykonać poza procedurami administracyjnym przewidzianymi w ustawie Prawo budowlane. W związku z powyższym brak zgody skarżącej na wykonanie tych robót nie dyskwalifikuje oświadczenia złożonego przez inwestora w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioski Wojewody w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie są jednak – w ocenie Sądu I instancji – przekonujące. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że inwestycja ma polegać m. in. na zmianach w układzie ścian. Część ma być wyburzona, z kolei niektóre otwory mają zostać zamurowane. To może oznaczać zmianę wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., co jest istotne, skoro – jak ustalono – budynek jest podpiwniczony. Organ zatem powinien wziąć to pod uwagę, gdy ocenia wpływ prac na części wspólne. W komplecie dokumentacji dołączonej do uzupełnienia wniosku datowanego na 2 lutego 2022 r. (wpływ do organu w dniu 8 lutego 2022 r.), w pliku dokumentów zdeponowanych w koszulce foliowej, znalazła się część opisowa projektu architektoniczno – budowlanego, gdzie ponownie zdeklarowano wyburzenie części ścian nośnych (pkt 3), choć w innym miejscu wskazywano, że z takiego wyburzenia zrezygnowano (pismo datowane na 2 lutego 2022 r.). Do końca więc nie wiadomo jaki zakres inwestycji ma być realizowany. Dokumentacja nie jest tu spójna. Wyburzenie części ścian nośnych mogłoby znacząco wpływać na konstrukcję budynku, co czyniłoby zasadnym uzyskanie zgody na inwestycję także od skarżącej. Jednocześnie dopiero w postanowieniu z 8 marca 2023 r. Śląski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie w przedmiotowym budynku (jako całości) wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określony w rozporządzeniu, wskazany w przedłożonym opracowaniu. Wymagania te dotyczą także części wspólnych. Uznano tym samym, że stan dotychczasowy nie był prawidłowy i wymagał zmian. Z tego wynikałoby, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu akceptowała stan rzeczy niezgodny z prawem i bezpieczeństwem ppoż. Jednocześnie w świetle art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t.Dz.U.2023.991 ze zm.) pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych (ust. 1). Wymagania, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności warunków: 1) ogólnoprzestrzennych; 2) sanitarnych; 3) instalacyjnych. Ewentualne wady w dokumentacji projektowej mogą – zdaniem Sądu – doprowadzić do rozprzestrzeniania się drobnoustrojów pochodzących od osób chorych po całym budynku, stanowiąc zagrożenie dla osób postronnych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z/s w D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja może powodować zmianę wielkości lub układu obciążeń, co według Sądu I instancji powinno być brane pod uwagę w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że inwestor winien być wezwany do wykazania, że projekt w zakresie przepisów ppoż. jest prawidłowy; art. 3 pkt 1a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t.Dz.U.2023.338) i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej jako przepisów powodujących konieczność dokonania uzgodnień wymaganych przez przepisy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli skarżąca w I instancji osobiście oraz uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Skarżąca w I instancji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Mając na uwadze treść powyższego unormowania i okoliczności faktyczne zachodzące w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że projektowana inwestycja może spowodować zmianę wielkości lub układu obciążeń. Wskazywany w motywach zaskarżonego wyroku zakres robót budowlanych i ich wpływ na budynek wymaga należytego wyjaśnienia i rozważenia przez organ. WSA nie przesądził, że inwestycja spowoduje zmianę wielkości lub układu obciążeń, a jedynie zasadnie wskazał, że kwestię tę należy wyjaśnić. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie znalazł w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Biorąc pod uwagę, że Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie w przedmiotowym budynku (jako całości) wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określony w rozporządzeniu, wskazany w przedłożonym opracowaniu, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przed zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzieleniem pozwolenia na budowę konieczne jest uwzględnienie w projekcie wymogów wynikających z przepisów przeciwpożarowych. W myśl art. 3 pkt 1a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenia na budowę. Unormowanie to nie miało więc zastosowania w niniejszej sprawie, prowadzonej w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tego przepisu nie miała zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, stwierdzić trzeba, że stosownie do ust. 1 tego artykułu, pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Zgodnie zaś z jego ust. 2., wymagania, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności warunków: 1) ogólnoprzestrzennych; 2) sanitarnych; 3) instalacyjnych. Mając zatem na uwadze, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowo-handlowego na specjalistyczne gabinety lekarskie, zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że ewentualne wady w dokumentacji projektowej mogą doprowadzić do rozprzestrzeniania się drobnoustrojów pochodzących od osób chorych po całym budynku, stanowiąc zagrożenie dla osób postronnych. WSA nie naruszył więc powyższych unormowań. Podkreślić raz jeszcze wypada, że zaskarżony wyrok nie przesądził, że inwestycja narusza przywołane przepisy prawa materialnego, lecz zasadnie wskazał, że powyższe kwestie trzeba należycie wyjaśnić przed wydaniem ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.