II OSK 2229/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 258/23 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr WOA.7722.151.2021.RK w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 258/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 18 stycznia 2023 r. nr WCA.7722.151.2021.RK. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie (zwanego dalej: PINB) z dnia 21 lipca 2023 r. znak: PINB.5161.2.1.2021.NM nakładające na współwłaścicieli lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w D. (dz. nr [...]) obowiązek dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce ścian nośnych i działowych w ww. lokalu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze kasacyjnej A.M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż J.S. przysługuje interes prawny w kwestionowaniu nakazu, a tym samym, że przysługuje jej w tym zakresie prawo strony, 2) art. 81 c ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ I instancji przedwcześnie wydał postanowienie z dnia 21 lipca 2021 r. nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej prac wykonanych w lokalu nr [...]. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji J.S. nie przysługuje prawo strony w niniejszym postępowaniu, a ocena dokonana przez Sąd jest ogólnikowa i nie odnosi się do okoliczności towarzyszących w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie powinno budzić wątpliwości, iż zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. przysługuje podmiotowi, na który został nałożony w jego treści obowiązek, i który poniesie jego koszt. W niniejszym przypadku organ II instancji oraz Sąd rozszerzył prawa strony na J.S. pomimo, iż nie spełnia ona tych kryteriów. Sąd I instancji nie stwierdził na jakiej podstawie uznaje, iż prace dotyczyły części wspólnych, ewentualnie w jakiej części dotyczyły części wspólnej budynku. Tymczasem zgodnie z argumentacją Sądu jedynie w takim przypadku J.S. jest stroną postępowania. Priorytetem winno być zatem ustalenie zakresu prac objętych postępowaniem, albowiem od tego zależy podstawowa kwestia. Tymczasem organ II instancji oraz Sąd I instancji przyjmują bez tych podstawowych ustaleń, że składająca zażalenie na postanowienie jest do tego uprawniona. Ustalenie to nie może przybrać charakteru ogólnikowego stwierdzenia bez ustalenia czy zakres przedmiotu postępowania mieści się w zaprezentowanych ramach interesu prawnego. Sąd I instancji nie wskazał w jaki sposób doszło do naruszenia art. 81 c ust. 2 p.b. Organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie pojawiły się wątpliwości co do jakości robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą. Organ II instancji w jakikolwiek sposób nie podważył tej oceny. Nie podważa jej Sąd I instancji. W uzasadnieniu nie ma jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie. Jedynym argumentem Sądu przemawiającym za uchyleniem postanowienia organu I instancji jest przedwczesność badania stanu technicznego obiektu budowlanego. Czym innym są jednak podstawy prawne prac, a czym innym ich zgodność ze sztuką budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postanowienie poddane kontroli Sądu I instancji wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Przepis ten przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do art. 84 k.p.a. przewidującego dowód z opinii biegłego (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 920, 923). Oznacza to, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Dowód w postaci omawianej ekspertyzy, aczkolwiek sporządzony na zlecenie inwestora, podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego tak jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ekspertyza jest dostępna stronom w aktach sprawy, a jej ocena przez organ prowadzący postępowanie może być kwestionowana przez strony w tym postępowaniu. Zasadniczo przyjmuje się, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia o nałożeniu ekspertyzy technicznej przysługuje jego adresatowi. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie Sąd I instancji ocenił, że interes prawny w tym zakresie przysługiwał również J.S. Postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy zostało bowiem wydane w ramach postępowanie prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. Trafne było spostrzeżenie Sądu I instancji, iż w sprawie nie została wyjaśniona kwestia tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych, której wyjaśnienie - dla możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - jest kluczowe i ma charakter pierwotny w stosunku do ewentualnych następczych ustaleń rodzaju i zakresu samowolnie przeprowadzonych prac. W postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b., pomimo braku wyraźnego uregulowania ustawowego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez zobowiązane podmioty, zalegalizowanie spornych robót nie jest możliwe, a zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy może okazać się niecelowe. Mając to na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.