II OSK 2227/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 543/24 w sprawie ze skargi D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 543/24, stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku – budynku [...] do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej również: GEZ), którego załącznik nr 1 zawierał wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych. W wykazie tym został ujęty, pod pozycją [...], budynek [...]. W latach 2014–2023 organ wydał kolejnych dziesięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. Pismem z 21 lutego 2020 r. D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. (dalej również: skarżąca spółka lub spółka) wystąpiła o dokonanie korekty w GEZ w zakresie obejmującym budynek usytuowany [...] poprzez jego wykreślenie z GEZ lub przynajmniej poprzez wykreślenie jego części gospodarczej. Zdaniem skarżącej spółki wskazany budynek "został wpisany do ewidencji zabytków bez przekonującego uzasadnienia. Taki pogląd utwierdza brak jakichkolwiek informacji i materiałów w karcie ewidencyjnej świadczących o jego walorach czy cechach, argumentujących wpisanie go do ewidencji". Pismem z 3 marca 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił wyłączenie z GEZ budynków [...] stanowiących część nieruchomości położonej [...]. W dniu 10 grudnia 2023 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu o wykreślenie budynku [...] z GEZ. Pismem z 18 stycznie 2024 r. spółka doprecyzowała, że jej wcześniejsze pismo należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakim było wpisanie jej nieruchomości do GEZ. W odpowiedzi z 26 stycznia 2024 r. organ zauważył, że wspomniana nieruchomość spełnia kryteria ustawowe, a co za tym idzie kwalifikuje się do pozostawienia jej w GEZ. Poinformował także stronę o możliwych środkach zaskarżenia i terminach ich wniesienia w zależności od tego, czy skarżona czynność zostanie uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), czy też za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku – budynku [...] do GEZ. WSA w Krakowie wskazał, że ze względu na datę zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności należy ustalić, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane. WSA w Krakowie podkreślił, że nie ma wątpliwości, iż skarżąca spółka wiedziała o wpisaniu budynku [...] do GEZ co najmniej od 2019 r. Jego zdaniem z ogólnej wiedzy spółki o skutkach określonej czynności nie można jednak wywodzić, że dowiedziała się ona lub mogła dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności będącej przedmiotem skargi. Wspomnianej czynności dokonano bowiem – co przyznał sam organ – bez udziału skarżącej spółki. WSA w Krakowie, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, za zasadny uznał zarzut skarżącej spółki, że czynność włączenia karty adresowej budynku zlokalizowanego [...] do GEZ została dokonana bez należytego ustalenia, czy obiekt ten rzeczywiście nosi cechy uprawniające organ do uznania go za zabytkowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że takich jego cech nie opisuje żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne z daty poprzedzającej złożenie skargi. Organ powinien natomiast wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dane zawarte w karcie adresowej nie wykazują, że wskazany obiekt ma zabytkowy charakter. Potwierdzeniem legalności zaskarżonej czynności nie może być natomiast ani kolejna karta adresowa zabytku z 28 listopada 2018 r., ani sporządzony 8 kwietnia 2024 r. dokument wartościujący obiekt. Nie mogą nim być również rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym twierdzenia dotyczące doświadczenia i wykształcenia osób sporządzających karty. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą spółkę kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) WSA w Krakowie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, "wobec zaistnienia innych okoliczności uzasadniających stwierdzenie bezskuteczności organu, kwestia ta nie miała przesądzającego znaczenia, choć niewątpliwie Sąd brał ją pod uwagę". Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Zakopane zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia: I. prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że: a) budynek położony [...] nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek, b) przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu; II. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., polegające na błędnym uznaniu, że nie było podstaw do odrzucenia skargi mimo niedochowania przez skarżącą spółkę terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie albo oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania drugiej instancji, w tym zwrotu kosztów wynagrodzenia adwokata i opłaty od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. 2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi spółki była czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu do GEZ karty adresowej budynku [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że do oceny warunków dopuszczalności skargi na wspomnianą czynność Burmistrza Miasta Zakopane zastosowanie miały przepisy art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w ich brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z tym ostatnim przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. W rozpoznawanej sprawie spółka niewątpliwie przekroczyła termin, o którym mowa w cytowanym przepisie. O podjęciu skarżonej czynności mogła bowiem dowiedzieć się najpóźniej 20 lutego 2020 r. (wniosek spółki o skorygowanie wpisu nieruchomości położonej [...] do GEZ). Spółka wezwała natomiast Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa dopiero 10 grudnia 2023 r. (wniosek o wykreślenie budynku [...] z GEZ), doprecyzowując następnie, w piśmie z 18 stycznia 2024 r., że jej poprzednie pismo stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakim było wpisanie przedmiotowego budynku go GEZ. WSA w Krakowie błędnie zatem przyjął, w ocenie warunków dopuszczalności skargi, że termin wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany (str. 8 uzasadnienia). Mimo tego uchybienia słusznie przyjął on, że skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznania. W sprawie zaistniały bowiem okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem powinna mieć zastosowanie norma wynikająca z art. 52 § 3 p.p.s.a. zdanie drugie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że z ogólnej wiedzy spółki o skutkach określonej czynności nie można wywodzić, iż dowiedziała się ona lub mogła dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności będącej przedmiotem skargi. Organ, na przestrzeni lat, wielokrotnie bowiem zmieniał lub aktualizował GEZ. Bez udziału skarżącej spółki dokonywał również wszystkich czynności dotyczących włączenia do GEZ karty adresowej budynku [...], w tym czynności o charakterze aktualizacyjnym. Działania organu mogły zatem wywołać u spółki uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia przez niego skarżonej czynności. Wątpliwości te podzielał także, jak się wydaje, sam organ. W odpowiedzi na pismo spółki w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ poinformował skarżącą spółkę alternatywnie o terminach przysługujących jej środków zaskarżenia. Uzależnił on bowiem możliwe do podjęcia przez spółkę działania od tego, czy skarżoną czynność, polegającą na włączeniu karty adresowej budynku, uzna się za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku tego ostatniego nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie). Z tych względów należy przyjąć, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Nie zostały zatem naruszone art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie miał w sprawie zastosowania. 3. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.). W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia w GEZ budynku [...], nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia wspomnianej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 815/25; 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 801/25; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA). 4. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.