II OSK 2224/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/19 w sprawie ze skargi B. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/19, po rozpoznaniu skargi B. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków, w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] budynku położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wskazał następujące podstawy skargi kasacyjnej: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi błędne zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mające wpływ na wynik sprawy, co polegało na niewłaściwym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu niezgodności z prawem wskazanego zarządzenia w zaskarżonej części przy błędnym uznaniu, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18 prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie prowadzi do zmiany w zakresie stosowania prawa, w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 2) w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając niewłaściwą wykładnię art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżących na rzecz organów kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły B. M. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a." Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18 i II OSK 2781/17; z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 423/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej: "u.o.z.", jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje stwierdzenie bezskuteczności czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem niezgodności z prawem zarządzenia (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Zdaniem Trybunału, niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Trybunał podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Stwierdzić należy, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że z obrotu prawnego usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu. Sądy administracyjne, dokonując wykładni prawa, są zobowiązane do stosowania Konstytucji RP bezpośrednio i uwzględniania orzeczeń Trybunału (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1573/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek ten został wielokrotnie potwierdzony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że wyrok Trybunału z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed jego wydaniem (zob. wyroki NSA: z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/17; z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1126/22; z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 423/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją prawną wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków dokonana przed jego wydaniem w procedurze niezapewniającej właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2801/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji, co w niniejszej sprawie przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Wobec powyższego, uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było co do zasady prawidłowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi skutkować stwierdzeniem, że Prezydent m.st. Warszawy dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżących. W wyniku zastosowanej procedury, sprzecznej z Konstytucją RP - skarżące nie mogły kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z uwagi więc na niekonstytucyjność zakresową art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który stanowił podstawę do wpisu budynku położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy do gminnej ewidencji zabytków, uznać należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przy tym zauważyć trzeba, że w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji zabytków, Sąd I instancji prawidłowo nie przesądził, czy sporna nieruchomość posiada walory zabytkowe czy też nie. Dokonanie takiej oceny na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.