II OSK 2223/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 700/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 700/23, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. st. Warszawy (PINB) z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.; art. 675, art. 676, art. 677 Kodeksu Napoleona. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego przedsięwzięły wszelkie możliwe środki dowodowe zmierzające do wykazania okoliczności powstania przedmiotowych otworów okiennych. W trakcie tego postępowania organy nadzoru budowlanego pozyskały m.in. "Studium historyczne dla formy ściany szczytowej – elewacji zachodniej przy ul. [...] [...]"; powojenną dokumentację architektoniczno-projektową budynku przy ul. [...] [...] i [...] [...] (dawniej [...]) z zasobów Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...], jak również dokumentacje inwentaryzacji budowlanej budynku przy ul. [...] [...] z 1967 r. i z 1975 r. W dniu 22 stycznia 2021 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu okien w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] [...] w [...] z czego sporządzono protokół oględzin robót budowlanych nr – [...]. W świetle powyższego, nie sposób uznać zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na MWINB na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. przez brak podjęcia próby ustalenia czy i w jakim zakresie budynek przy ul. [...] [...] w [...] został zburzony podczas II wojny światowej w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się fotokopie powojennej dokumentacji architektoniczno-projektowej budynków przy ul. [...] [...] i [...] [...], w tym z lat 1945-1948, a więc z okresu tuż po zakończeniu II wojny światowej, z której nie wynika aby stopień zmieszczenia ww. budynku był tak znaczny, że wymagał odbudowy w czasie której mogłyby być wybudowane sporne otwory okienne. Sąd podzielił również ustalenia organów co do daty powstania budynku przy ul. [...] [...] przypadającej na 1912 r. Fakt ten wynika ze Studium historycznego (k-6). Natomiast analiza załączonej dokumentacji fotograficznej pochodząca z różnych okresów doprowadziła organ do konkluzji, że sporne okna znajdujące się na elewacji zachodniej "istniały co najmniej przed 1967 r." WINB nie dokonał, wbrew twierdzeniom skarżącej, żadnego założenia, że powstały one w okresie budowy przedmiotowej kamienicy, ale dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego wysnuł wniosek co do przybliżonego okresu powstania spornych otworów okiennych przypadającego "przed 1967 r." Zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że nie zachowała się żadna wcześniejsza, tj. sprzed roku 1967 r., dokumentacja budowlana dotycząca tego budynku. Z tego faktu oraz faktu umieszczenia przedmiotowych okien na rysunkach (z 1967 r.) można w logiczny sposób wywieść wniosek, że okna te powstały przed datą wykonania inwentaryzacji i rysunkach, na którym zaznaczono te okna. MWINB odniósł się do stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, zawartego w piśmie z dnia 28 października 2022 r., że "Skoro w dacie budowy kamienicy przy ul. [...] [...] istniała już granicząca z nieruchomością, na której była ona budowana dwupiętrowa oficyna, to oznacza, że do wysokości dachu tej oficyny oba budynki ze sobą graniczyły (...) okna oświetlające klatkę schodową w kamienicy przy ul. [...] [...] zostały wybudowane powyżej dachu wyżej opisanej oficyny, czyli od IV pietra, gdyż niżej po prostu nie mogły być umieszczone, bo nie miałoby to żadnego sensu.", jednak ten cytat, z zaskarżonej decyzji, nie kończy się konkluzją co do daty powstania spornych otworów okiennych - tak jak stwierdza skarżąca. Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że zastosowanie w sprawie mogły mieć następujące akty prawne: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz.216 ze zm.), ustawa z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.). Każda z powyżej przytoczonych regulacji, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. nr 23, poz. 202), jak i późniejsze przepisy ustawowe dotyczące prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, co do zasady wykluczały możliwość wznoszenia budynków ze ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowanymi w granicy nieruchomości. Budynek, jak wyżej ustalono powstał w 1912 r. i nie można przyjmować, jak oczekuje tego skarżąca, że został on wybudowany z naruszeniem przepisów prawa. Należy zdaniem Sądu zwrócić uwagę, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z sytuowaniem budynku z otworami w granicy nieruchomości lecz z przebudową polegającą na utworzeniu otworów okiennych. Nie jest jednak możliwe, ze względu na znaczny upływ czasu, jednoznaczne ustalenie jak była ilość otworów okiennych oraz ich rozmieszczenie w dniu budowy budynku, natomiast pewne jest, że na przestrzeni lat do 1967 r. otwory te podlegały różnych modyfikacjom. W świetle tego Sąd nadmienił, że rozporządzenie z 1928 r. przewidywało w niektórych sytuacjach możliwość wykonania okna w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości, zwłaszcza gdy w ścianie tej znajdowało się już inne okno. Tym samym nie można przyjąć, że wykonując taki otwór istotnie odstąpiono o warunków techniczno-budowlanych zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dowodu na to, że nawet zrealizowanie budynku z oknami w granicy sprzeczne było z pozwoleniem na jego wzniesienie. Należy zdaniem Sądu stwierdzić, że brak takich dokumentów nie może przesądzać, że budynek został wybudowany niezgodnie z prawem. Trudno też oczekiwać, by obecni właściciele nieruchomości mogli przedstawić dokumenty pozwalające potwierdzić wybudowanie ponad sto lat temu budynku zgodnie z prawem. Podkreślenia wymaga, że przepisy aktów prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dopiero art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązuje właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60, w szczególności dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Sąd wskazał, że jak wskazuje się w piśmiennictwie, obowiązek określony w art. 63 nie miał odpowiednika w Prawie budowlanym obowiązującym do 1.01.1995 r. Obowiązek przechowywania dokumentów budowy i dokumentacji powykonawczej odnosi się więc wyłącznie do obiektów oddanych do użytkowania po 1.01.1995 r., a także robót budowlanych wykonanych po 1.01.1995 r. w obiektach starszych. Natomiast obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową, w tym pozwoleń na budowę przez organy nałożono dopiero pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i to przez okres pięciu lat. Z tego względu brak dokumentów również w archiwach państwowych nie powoduje, że automatycznie możemy wywieść nielegalności budowy. Dla rozpoznania niniejszej sprawy szczególnie istotne znaczenie ma upływ czasu, w tym jego skutek polegający na tym, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] [...] nie była inwestorem. Nie można stracić dodatkowo z pola widzenia faktu, że z samego faktu, iż właściciel nieruchomości, czy też użytkownik wieczysty, na której posadowiony jest budynek wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest zdaniem Sądu wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Dokumentacji budowlanej spornej zabudowy nie odnaleziono, ale jednocześnie nie można stwierdzić, że takiej dokumentacji nie było. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że samowoli budowlanej nie można domniemywać. Oczywistym jest, że wobec braku możliwości odnalezienia dokumentacji okoliczność ta winna być przedmiotem ustaleń organu dokonanych na podstawie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do ustalenia powyższej okoliczności. W ocenie Sądu prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie organ wyczerpał możliwe środki dowodowe. Pomimo podejmowanych czynności nie odnalazł jednak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej spornego budynku z daty jego realizacji. Ponadto, z uwagi na brak w aktach sprawy zeznań świadków i stron postępowania, Sąd rozważył, czy w realiach niniejszej sprawy można uczynić z tego zarzut organowi. Z racji upływu czasu, zdaniem Sądu nakazanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania ewentualnych świadków byłoby niecelowe. Trudno bowiem oczekiwać, aby jakiekolwiek osoby niezaangażowane w proces budowlany posiadały informacje na temat legalności inwestycji zrealizowanej sto lat wcześniej. Niczego nowego nie wniosłyby również do sprawy wyjaśnienia stron złożone w trybie art. 86 k.p.a. skoro żadna z zamieszkałych tam osób nie była właścicielem nieruchomości w czasie budowy obiektu, a strony w toku postępowania składały rozbieżne oświadczenia w tym przedmiocie. A zatem w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] [...] w [...] jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie ustalono, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak było podstaw do podejmowania czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, pozwalający na dokonanie ustaleń w sprawie. Podkreślił, że skarżąca kwestionując ustalony stan faktyczny nie wskazała żadnych nowych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podstawy dla uchylenia decyzji nie może stanowić również w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 675, art. 676 i art. 677 Kodeksu Napoleona, bowiem nie są to przepisy regulujące prowadzenie robót budowlanych, a przepisy regulujące prawo sąsiedzkie w ramach prawa cywilnego, które również istnieją w obecnie obowiązującym kodeksie cywilnym (m.in. art. 148 i 149 K.c.). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i braku uznania, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie za najwcześniejszą datę roczną powstania spornych okien należy przyjąć datę 1967 r., gdyż rysunek inwentaryzacji budowlanej budynku z 1967 r. jest najstarszą zachowaną dokumentacją w której pojawiły się sporne okna i nie ma żadnego innego dowodu na istnienie okien we wcześniejszej dacie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowe okna pojawiły przed rokiem 1967, nie konkretyzując w żaden sposób daty ich powstania, tj. przyjmując, że ich pojawienie się mogło nastąpić od roku 1912, tj. od daty budowy budynku do roku 1967, pomimo braku żadnych dowodów na istnienie okien przed 1967 rokiem; a w konsekwencji naruszenia opisanego pod lit. a: b) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie następujące akty prawne: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), ustawa z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), podczas gdy prawidłowe ustalenie daty powstania okien prowadzi do wniosku, że w sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.); a nawet przy przyjęciu, że sporne okna mogły powstać w okresie od 1912 r. do 1967 r. włącznie: c) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie aktów prawnych: rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i uznanie, że sporne okna nie stanowią samowoli budowlanej przy jednoczesnym prawidłowym stwierdzeniu przez WSA, że niewątpliwie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1928 r. nr 23, poz. 202), jak i późniejsze przepisy ustawowe dotyczące prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, co do zasady wykluczały możliwość wznoszenia budynków ze ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowanymi w granicy nieruchomości; d) obraza przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) stanowiący, że istnieją możliwości wykonania okna w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości, zwłaszcza gdy w ścianie tej znajdowało się już inne okno, podczas gdy przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż w sprawie nie zostało ustalone, że w ścianie, w której znajdują się sporne okna, przed ich powstaniem znajdowały się inne okna; e) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu istnienia oraz zastosowaniu domniemania prawnego nieprzewidzianego przepisami prawa, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, że skoro, z uwagi na niezachowanie się dokumentu, nie można z całą pewnością wykluczyć, że pozwolenie na budowę zostało wydane z uwzględnieniem okien klatki schodowej w ścianie zachodniej budynku, to należy przyjąć, że nie stanowią one samowoli budowlanej; f) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że okna są nierówne, przypadkowo rozmieszczone, rozmieszczone na niestandardowych wysokościach klatek schodowych, co przemawia za tym, że stanowią samowolę budowlaną; nawet w przypadku uznania, że okna powstały za czasów obowiązywania Kodeksu Napoleona (skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że okna te powstały później): g) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. uznanie, że zarzutu w niniejszej sprawie nie mogą stanowić przepisy Kodeksu Napoleona z uwagi na regulację wyłącznie przepisów prawa cywilnego, podczas gdy przepisy Kodeksu Napoleona mogą stanowić zarzut w niniejszej sprawie, gdyż decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym nie mogła być sprzeczna z przepisami prawa cywilnego; a w konsekwencji: h) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 675, 676, 677 Kodeksu Napoleona poprzez ich niezastosowanie i brak zbadania, czy okna klatki schodowej budynku [...] [...] są zgodne z ww. przepisami, na podstawie których do ich wybudowania należy mieć zgodę sąsiada, a właściciel muru niewspólnego, przylegającego do cudzej nieruchomości, mógł urządzać w tym murze otwory do oświetlenia albo okna, zaopatrzone w kratę żelazną i nieruchome ramy i okna te lub otwory mogły być urządzone na parterze na wysokości co najmniej 26 decymetrów od podłogi albo posadzki pokoju, który miał być oświetlony, a na piętrach na wysokości co najmniej 19 decymetrów od podłogi, a brak zachowania tych parametrów świadczy o samowoli budowlanej; wszystkie wyżej wymienione zarzuty w konsekwencji doprowadziły do: i) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi na decyzję i umorzeniu postępowania z uwagi na stwierdzenie, że stało się ono bezprzedmiotowe, podczas gdy z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, z czym nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutów powołanie w sposób konkretny naruszonych przepisów oraz ich uzasadnienia. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w skardze tej w zarzutach oznaczonych lit. b, c, d i g zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie bądź obrazę przepisów prawa materialnego - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Kodeksu Napoleona – poprzez niewłaściwe zastosowanie, nie wskazując żadnych przepisów ww. aktów prawnych, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały w tej sprawie naruszone. Brak sprecyzowania przepisów, których naruszenia w ocenie skarżącej dopuszczono się w tej sprawie uniemożliwia ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować, uzupełniać czy zmieniać przytoczone podstawy kasacyjne ani też domyślać się, o naruszenie którego przepisu chodziło autorowi skargi kasacyjnej. Mając natomiast na względzie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty przypomnieć należy, że przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, była ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. st. Warszawy z dnia 23 czerwca 2022 r. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 680–688). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19). Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzono w związku z pismem X sp. z o.o., w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania w sprawie otworów okiennych wykonanych w ścianie zachodniej budynku przy ul. [...] [...] w [...] znajdującej się bezpośrednio przy granicy działki stanowiącej własność wnioskującej Spółki. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było zatem zbadanie, czy usytuowane w ww. ścianie okna wykonane zostały legalnie. Podstawą do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakiejkolwiek interwencji w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego mogło być wyłącznie stwierdzenie, że przedmiotowe otwory okienne wykonano samowolnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia lub w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Zadanie to w niniejszej sprawie przyszło organom wykonać w specyficznych uwarunkowaniach faktycznych stanowiących konsekwencję tego, że przedmiotowy budynek wybudowany został jeszcze przez I Wojną Światową, w 1912 r., a więc od daty jego budowy minęło ponad 100 lat. Powyższy kontekst historyczny w niniejszej sprawie nie był bez znaczenia determinując sposób oceny pozyskanych materiałów oraz analizy wynikających z nich treści. W ramach dokumentacji archiwalnej nie udokumentowano działań przedwojennych a jedynie szczątkowe materiały powojenne. Przede wszystkim nie zachowała się dokumentacja archiwalna dotycząca pozwolenia na budowę ww. obiektu w tym umożliwiająca ustalenie, czy w dacie jego budowy w elewacji zachodniej istniały otwory okienne. W oparciu o analizę pozyskanych dokumentów archiwalnych a także "Studium historycznego" autorstwa dr A. G. ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] [...] znajdowała się dwupiętrowa oficyna wybudowana w 1900 r. (obecnie częściowo rozebrana), a zatem przed powstaniem przedmiotowego budynku, co w ocenie organu I instancji uprawdopodabnia powstanie spornych okien w dacie budowy budynku przy ul. [...] [...] z uwagi na okoliczność, iż okna te zaczynają się dopiero na IV piętrze, tj. powyżej dachu ww. oficyny. Z pozyskanych fotokopii powojennej dokumentacji architektoniczno-projektowej budynków przy ul. [...] [...] i [...] nie wynikało też, aby stopień ich zniszczenia wymagał odbudowy w czasie której mogłoby dojść do powstania spornych otworów okiennych. Z kolei z rysunków inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku z 1967 r. oraz z 1974 r. wynika, że sporne okna znajdujące się na klatce schodowej na elewacji zachodniej istniały co najmniej przed 1967 r., co słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konstatacji, że okna te powstały przed datą wykonania tej inwentaryzacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza obszernych akt postępowania zgromadzonych w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczającego materiału dowodowego do tego, aby podjąć rozstrzygnięcie odnośnie spornych okien, co prawidłowo potwierdził Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i co czyni nieusprawiedliwionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalono bowiem okres, w którym powstały sporne otwory okienne oraz oceniono dostępny materiał dowodowy w aspekcie ich legalności, tzn. tego, czy wykonano je w warunkach samowoli budowlanej bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Nie naruszając wymogów procedury administracyjnej, która uprawnia do skorzystania w procesie dowodzenia z szerokiego wachlarza środków dowodowych pod warunkiem ich zgodności z prawem, organy nadzoru budowlanego na podstawie dostępnych dowodów archiwalnych za uprawnione uznały stwierdzenie, że przedmiotowe okna powstały najpóźniej na przestrzeni lat 60-tych XX w., przed rokiem 1967. Są to ustalenia istotne z tego powodu, że pod rządami wówczas obowiązujących przepisów, w tym rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak również późniejszej ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., nie było obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynikający z przepisów art. 60 i art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tego prawa, a więc przed 1 stycznia 1995 r. Okoliczność ta jest ważna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, w oparciu o materiały archiwalne i wyjaśnienia władz miejskich prawidłowo stwierdzono, że nie zachowały się decyzje obejmujące zezwolenia na wybicie kwestionowanych okien ani projekty budowlane obejmujące takie roboty. Brak odnalezienia pozwoleń na wykonanie przedmiotowych okien nie mógł jednak stanowić asumptu do stwierdzenia, że wykonano je nielegalnie, co trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe. Wobec braku dokumentacji przedmiotowego budynku w zasobach organów uznać należało, że wątpliwości dotyczące legalności spornych okien należało rozstrzygnąć na korzyść jego właścicieli. Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyrok NSA z 24 maja, sygn. akt II OSK 2317/14 i z 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1290/16). Z tych względów, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych odnoszących się do okresu powstania okien bezpodstawne okazały się zarzuty procesowe zmierzające do wykazania zaniedbań w zakresie ustalenia dat powstania poszczególnych okien i oceny konsekwencji prawnych z tym związanych. Ustalenia w tym zakresie były zbędne skoro w sposób niepodważony ze wszystkich zebranych źródeł dowodowych wynika, że sporne okna powstały przed 1967 r., co wyraźnie potwierdzają przywołane powyżej inwentaryzacje. W ten sposób wykazana jest okoliczność działania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z roku 1928 i 1961, które nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentów projektowych. Dodatkowo, z uwagi na podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu Napoleona wskazać należy, że działania organów nie miały zmierzać do wykazania, że okna są wykonane niezgodnie z obowiązującym w dacie ich powstania prawem, ale czy zostały wykonane legalnie na podstawie zgody budowlanej. Materiał dowodowy nie podważył natomiast tezy o legalności tych okien. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 675, 676 i 677 Kodeksu Napoleona mają charakter typowych norm prawa cywilnego regulujących służebności (tu widoki na własność sąsiada) a nie prowadzenie robót budowlanych, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, że sporne okna wybudowane zostały bądź to samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, by w konsekwencji budynek w takim stanie nie został odebrany bądź przekazany do użytkowania, nieuprawnione było nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach słuszne było podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. st. Warszawy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowych otworów okiennych. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Reasumując przedstawione rozważania, uznać należało, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych zarzutów nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.