II OSK 2215/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2583/19 w sprawie ze skargi P.K.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P.K.S. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2583/19 oddalił skargę P.K.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 11 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G. o uzgodnienie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku położonego przy ul. W. w Z.G., dz. nr [...] obręb [...]. Miejski Konserwator Zabytków w Z.G. postanowieniem z [...] 2019 r., odmówił uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku. Organ I instancji stwierdził, że budynek jest obiektem historycznym i zabytkowym, stanowiącym świadectwo kultury materialnej miasta. Biorąc zatem pod uwagę ważny interes społeczny, jakim jest zachowanie dóbr kultury, rozbiórka budynku jest niedopuszczalna. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, podnosząc, że zostało ono podjęte po upływie terminu 30 dni, określonego w art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego co powoduje, że dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z postanowieniem z [...]2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii istnienia konieczności zachowania budynku, jako istotnego elementu założenia urbanistycznego miasta, a jednocześnie obiektu świadczącego o historii Z.G.. Stwierdził także, że w sprawie nie doszło do naruszenia 67 ust 4 Prawa budowlanego. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismo PINB z 11 marca 2019 r. dotyczące uzgodnienia decyzji rozbiórkowej wpłynęło do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G. 15 marca 2019 r. Postanowieniem z [...]2019 r. Miejski Konserwator Zabytków w Z.G. odmówił uzgodnienia decyzji rozbiórkowej i tego samego dnia postanowienie to zostało przekazane do kancelarii ogólnej Urzędu Miasta Z.G. – z której korespondencja jest odbierana osobiście przez pracowników PINB. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Skarżący podniósł, że postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G. dotknięte jest wadą nieważności z uwagi na naruszenie 67 ust 4 Prawa budowlanego, a Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących naruszenia art 67 ust 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku, oddalił skargę skarżącego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny – z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sąd wskazał, że z ustaleń organów konserwatorskich wynika, że nieużytkowany budynek mieszkalny, położony przy ul. W. w Z.G., posiada charakterystyczne dla architektury tego okresu cechy formalne, będąc reliktem zwartej zabudowy, jaka istniała przy tej ulicy w XIX stuleciu. Pomimo upływu czasu i zniszczeń budynek zachował pierwotny charakter i czytelną historyczną bryłę, stanowiąc istotny akcent zabudowy ul. W. i świadectwo kultury materialnej miasta. Położony jest w granicach historycznego układu urbanistycznego miasta Z.G., uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z.G. z [...]1957 r. (nr rej. [...]). Na obszarze, na którym jest zlokalizowany obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta Z.G.. Obiekt ten wskazany został w załączniku do tej uchwały jako ujęty w gminnej ewidencji zabytków oraz podlegający ochronie na mocy planu. Zdaniem Sądu organy konserwatorskie trafnie wskazały na konieczność zachowania omawianego budynku, jako istotnego elementu ww. założenia urbanistycznego miasta, a jednocześnie obiektu świadczącego o historii Z.G.. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazał, że wniosek z 11 marca 2019 r. został doręczony Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków 15 marca 2019 r., co wynika z prezentaty widniejącej na wniosku. Podnoszona przez skarżącego data wpływu wniosku 13 marca 2019 r., jako rozpoczęcie biegu w terminu wskazanego w art 67 ust 4 Prawa budowlanego jest bezzasadna, gdyż w tym dniu pismo zostało doręczone do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Z.G.. Zatem termin do dokonania uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę rozpoczął swój bieg 15 marca 2019 r. i upłynął z 14 kwietnia 2019 r. Natomiast postanowienie organu I instancji zostało wydane [...]2019 r. Tym samym główny zarzut, jakoby termin z art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego ekspirował, jest bezzasadny. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie faktycznej daty wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku przy ulicy W. w Z.G. oraz sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenie, iż organ I instancji wydający postanowienie dokonał tego w terminie wynikającym z art. 67 ust. 4 Prawa budowlane, w sytuacji gdy zarzut skarżącego o antydatowaniu postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G. był uzasadniony w świetle nawet i dotychczas zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza korespondencji elektronicznej e-mail skierowanej od pracownika Miejskiego Konserwatora Zabytków do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.G. 15 kwietnia 2019 r. wskazującej na prowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia jeszcze 15 kwietnia 2019 r., czyli po upływie 30-dniowego terminu wynikającego z art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego, 2) art. 151 p.p.s.a., przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając jej zapoznanie się z zebranym dodatkowo materiałem dowodowym, 3) art. 106 § 3 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie tzn. nieprzeprowadzenie przez sąd dowodów uzupełniających, które były konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sytuacji, gdy został podniesiony zarzut antydatowania postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G., 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do postawionego zarzutu antydatowania postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G., a także zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a., co uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, 5) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie istotnej części akt sprawy, niezbędnej do ustalenia stanu faktycznego, tj. zgromadzonego w nich materiału dowodowego w postaci wiadomości mailowej z 15 kwietnia 2019 r., czyli odnoszącej się do faktycznej daty wydania przez organ I instancji postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku przy ulicy W. w Z.G., i zaniechanie w tym zakresie przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, pomimo konsekwentnego podnoszenia i wykazywania przez skarżącego zarzutu o antydatowaniu postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem skarżącego ww. naruszenia proceduralne skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego doprowadziły Sąd I instancji do błędnej wykładni art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego i przyjęcie, iż Miejski Konserwator Zabytków w Z.G. miał kompetencje do zajęcia stanowiska odmawiającego uzgodnienia, a nie, iż z uwagi na upływ terminu ustawowego 30 dni, kompetencje te utracił i nastąpił skutek prawny z przepisu art. 67 ust. 4 w postaci uzgodnienia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie postanowień organów administracji I i II instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu postanowień. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., II OSK 463/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd ma obowiązek m.in. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone zachowanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zaś uzasadniony wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśni adekwatnie do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Ponadto, jakkolwiek brak odniesienia się do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia Sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Ponadto naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ono na oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy lub pominięciu istotnej części tych akt względnie oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się do istotnej dla wyniku niniejszej sprawy kwestii. Jak bowiem prawidłowo podniósł skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w żaden sposób nie ustosunkował się do wątpliwości związanych z faktyczną datą wydania postanowienia z [...] 2019 r. W tym zakresie bezkrytycznie uznał, bez dokonania jakichkolwiek rozważań, że data wydania postanowienia jest zgodna z datą widniejącą na tym postanowieniu, pomimo, iż skarżący zarówno skardze jak i w postępowaniu zażaleniowym podnosił, że w niniejszej sprawie istnieje prawdopodobieństwo antydatowania daty tego postanowienia. Skarżący zwracał uwagę, że z akt sprawy Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nr [...]) wynika, że jeszcze 15 kwietnia 2019 r. (a zatem po dacie widniejącej na ww. postanowieniu) pracownik Miejskiego Konserwatora Zabytków – K.K. (która przygotowywała – w ocenie skarżącego - projekt postanowienia z [...] 2019 r.) zwracała się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie "protokołu oględzin/kontroli" przedmiotowego budynku. Okoliczność ta może świadczyć, iż postępowanie uzgodnieniowe prowadzone było jeszcze 15 kwietnia 2019 r., a zatem postanowienie nie mogło być wydane [...] 2019 r. Kwestia ta niewątpliwie winna zostać oceniona. Skarżący wskazywał także, że za potwierdzeniem antydatowania postanowienia, może również przemawiać fakt, że w ww. aktach znajduje się postanowienie z [...] 2019 r., na którym widnieje pieczątka, iż wpłynęło ono do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego 16 kwietnia 2019 r., jak również adnotacja o konieczności jego zaskarżenia z uwagi na wydanie go po terminie. Przy czym, z akt administracyjnych organu konserwatorskiego wynika, że organ nadał do skarżącego ww. postanowienie 16 kwietnia 2019 r. (k-45 akt administracyjnych), natomiast w sprawie utrudnione jest ustalenie daty przekazania tego postanowienia do Inspektora Budowlanego (korespondencja ta odbierana jest indywidualnie – z oświadczenia Konserwatora Zabytków – nie poparta żadnym dokumentem – wynika, że została ona przekazana 15 kwietnia 2019 r. - k 46 akt administracyjnych). Sąd w żaden sposób nie odniósł się do ww. okoliczności. Odniesienie się przez Sąd do ww. kwestii miało natomiast kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Jak stanowi bowiem art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Z treści powyższego przepisu zatem wynika, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędnym jest ustalenie, czy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z.G. zostało wydane w wymaganym terminie. Aby móc to uczynić, należy w pierwszej kolejności ustalić datę jego wydania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do kwestii daty wydania postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia decyzji. W tym zakresie ustosunkuje się do zarzutów skarżącego, jak również rozważy zwrócenie się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie akt sprawy, na które powołał się skarżący kasacyjnie. Dokonując oceny, czy w sprawie mogło dojść do antydatowania postanowienia, Sąd winien mieć jednocześnie na uwadze, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że także data nadania przesyłki zawierającej decyzje (postanowienie) może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez stronę zarzutów antydatowania decyzji (postanowienia) przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu (por. wyrok NSA z 2 września 2011 r., II OSK 737/11). Sąd także oceni, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] 2019 r., nie zostały naruszone także przepisy postępowania wskazywane przez skarżącego w skardze kasacyjnej, tj. przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.