II OSK 2214/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 432/23 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/615/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 432/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/615/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddalił skargę. E. B. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 145 §1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm. zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na 9 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku w sprawie wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza wraz z przebudową dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. F. [...] w K.", podczas gdy z całości okoliczności sprawy wynika, że działanie takie jest nieuzasadnione ze względu na przeciągające się prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których termin zakończenia nie jest znany i niemożliwy do oszacowania; 2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 75 §1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych; 3) prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że już na etapie rewidowania sprawy przez organ II instancji należało uchylić zaskarżone postanowienie; 4) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a §1 k.p.a. poprzez podtrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnięć organów obu instancji, w których wszelkie wątpliwości rozstrzygane były na niekorzyść skarżącej. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi. Konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (o treści obowiązującej w dacie orzekania przez organy) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15, LEX 2342053). Skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 17 listopada 2022 r. do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania poddasza wraz z przebudową dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,[...]", zatem w dacie złożenia wniosku prace planistyczne dla tego terenu były już zaawansowane. Organ I instancji podał, że zgodnie z założonym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2022 r. Organ miał więc podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ wskazał, że istniało w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu, gdyż w uzyskanej w toku postępowania opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 25 listopada 2022 r. stwierdzono, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu miejscowego w zakresie rozbudowy obiektu o wartościach historycznych - poprzez zmianę kąta połaci dachowych prowadzącej do zmiany wysokości położenia górnej krawędzi elewacji budynku i zmiany jego gabarytu. W związku z tym należy po pierwsze wskazać, że plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy), a więc do czasu podjęcia uchwały przez radę ustalenia projektu planu nie są prawnie wiążące. Po drugie, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów (pkt 1), lecz również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). Zatem w planie określa się nie tylko przeznaczenie terenów, lecz również wskaźniki ich ewentualnej zabudowy i zagospodarowania. Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego przeciągających się prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których termin zakończenia nie jest znany i niemożliwy do oszacowania, wskazać należy, iż kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie uznały, że istnieje realna możliwość uchwalenia tego planu we wskazanym terminie. W sytuacji, gdy organ po upływie terminu zawieszenia postępowania nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy, stronie przysługiwały środki prawne przewidziane w art. 37 k.p.a i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zawarte w pkt. 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Należy również zauważyć, że ww. zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie zostały poparte konkretnymi argumentami lecz gołosłowną retoryką, polegającą na przytoczeniu przepisów, stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,[...]" (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] z [...], poz. [...]). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.