II OSK 2213/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka, sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. i H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 511/23 w sprawie ze skargi I.S. i H.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.134.2022.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 511/23 oddalił skargę I. S. i H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.134.2022.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB") decyzją z 26 lutego 2020 r. nr 60/20, wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), nakazał I. S. i H. S. rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego z częścią usługową wykonanego na działce nr [...] obr. [...] w [...] w rejonie ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 13 października 2020 r. nr 510/2020 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł: na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "Prawo budowlane") i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. I. S. i H. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z 13 października 2020 r. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") podnieśli że zarówno decyzja WINB, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB "w chwili wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały". Ich zdaniem "rozbiórka doprowadzi do uszkodzenia legalnej części obiektu". Zarzucili, że "w decyzji rozbiórkowej brak jest szczegółowego opisu sposobu wykonania prac rozbiórkowych, gdyż ich wykonanie musi być powierzone osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2022 r. znak: DON.7200.134.2022.AGP, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 13 października 2020 r. nr 510/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia GINB wyjaśnił m.in., że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli PINB z 20 października 2016 r., na działce [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] stwierdzono, iż wykonany jest budynek mieszkalny z częścią usługową, rozbudowany ze starego budynku mieszkalnego. Budynek ma konstrukcję murowaną, 4 kondygnacje, dach wielopołaciowy, od strony zachodniej otwarcie pulpitowe, pokryty jest blachą falistą. Wymiary budynku 22,85 m x 8,70 m. Odległość od płotu ok. 3,6 m - 4,5 m. Inwestorami rozbudowanej części, jak i starego budynku są I. S. i H. S. Rozbudowana część została wykonana na przełomie 2008 i 2009 r., natomiast stara część budynku została wykonana w latach 1984-1985. W dniu kontroli H. S. nie przedstawił pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót budowlanych. H: S. oświadczył, że budynek w latach 1984-1985 został wykupiony od Miasta [...]. Według ustaleń PINB skarżący na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z 10 lipca 1984 r. znak: BUA.II-8382-P-12/84 uzyskali pozwolenie na budowę inwestycji dotyczącej adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Po rozbudowie ww. budynek miał mieć wymiary 13,60 m x 9,02 m. Następnie, jak ustalono, I. S. i H. S. w 2008 r. rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego na działce budynku mieszkalnego. W dniu 14 lipca 2008 r. H. S. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego bez zmiany sposobu użytkowania wraz z obiektami towarzyszącymi na przedmiotowej działce. Wobec nieuzupełnienia dokumentów wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Dnia 5 września 2008 r. H. S. złożył kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez zmiany sposobu użytkowania. Starosta [...] decyzją z 21 października 2008 r. znak: AB.VII.7351/ZAK-453/08 umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku, a powodem było ustalenie, że roboty objęte wnioskiem zostały już rozpoczęte. W dalszej kolejności pismem z 31 maja 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] w [...], rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 21 sierpnia 2017 r. nr 220/17 PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2018 r. określonej dokumentacji. Pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W związku z tym PINB decyzją z 26 lutego 2020 r. nr 60/20 nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego z częścią usługową, wykonanego na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Zdaniem GINB w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozbudowa budynku na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...] stanowi rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie nie zostało wydane, co nie jest kwestionowane. Właściwe było zatem wdrożenie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie było możliwe zalegalizowanie obiektu z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezalenie od powyższego skarżący w toku postępowania nie przedłożyli żadnego z dokumentów legalizacyjnych, mimo wielokrotnego przedłużania terminu i stworzonych do tego możliwości. Zdaniem GINB organy obu instancji prawidłowo zatem nakazały rozbiórkę nielegalnej rozbudowy. Wskazaną w decyzji PINB przyczyną wydania nakazu rozbiórki był brak dostarczenia dokumentów do legalizacji, natomiast WINB stwierdził, że występowała tu niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. GINB zaznaczył, że kwestie te są ze sobą powiązane i każda z nich samodzielnie stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji GINB stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie musi zawierać szczegółowego opisu sposobu wykonania prac rozbiórkowych. Decyzja ma jedynie określać, co ma zostać rozebrane. Określenie sposobu należy już do samego zobowiązanego, ewentualnie osób, którym jej wykonanie powierzy. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem niewykonalność decyzji. Zaznaczył, że nałożony obowiązek rozbiórki dotyczy rozbudowanej części obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego z częścią usługową, a więc tej części, której budowa nie była przewidziana w decyzji Naczelnika Miasta [...] z 10 lipca 1984 r. znak: BUA.II-8382-P-12/84. GINB stwierdził ponadto, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji. I. S. i H. S. wnieśli skargę na ww. decyzję GINB z 19 grudnia 2022 r., domagając się jej zmiany poprzez stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 13 października 2020 r. oraz decyzji PINB z 26 lutego 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana decyzja WINB z 13 października 2020 r. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie PINB z 26 lutego 2020 r. o nakazie rozbiórki części budynku należącego do skarżących, nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi orzeczony przez organ powiatowy nakaz jest jasny, odpowiada dyspozycji obowiązującego wówczas przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie pozostawia wątpliwości co do treści obowiązku nałożonego na skarżących. Przed wydaniem decyzji o rozbiórce PINB przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalono, że skarżący (inwestorzy) dokonali rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na należącej do nich działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], wybudowanego legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę, tj. decyzję Naczelnika Miasta [...] z 10 lipca 1984 r. znak: BUA.II-8382-P-12/84. Wszelkie próby legalizacji przedmiotowej rozbudowy ww. budynku, rozpoczętej przez skarżących w 2008 r., zakończyły się niepowodzeniem. Jednocześnie skarżący dokonali zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu po jego rozbudowie, albowiem rozbudowana część budynku była wykorzystywana na cele usługowe – wynajem pokoi gościnnych, które organy zakwalifikowały jako świadczenie usług hotelowo-pensjonatowych. Zmiana ta została uznana za niezgodną z obowiązującymi na danym terenie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych ustaleń nie sposób uznać, ażeby rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadłe w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty naruszały przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego, który stanowił podstawę prawną wydanego nakazu, bądź też by naruszały rażąco inne normy tej ustawy. Sąd podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnili, z jakich przyczyn w ich przekonaniu doszło w sprawie do rażącej obrazy art. 52 Prawa budowlanego, który to zarzut został wyartykułowany w skardze. Sąd nie podzielił zarzutów wskazujących na nieprecyzyjne określenie w decyzji PINB zakresu nakazanych prac budowlanych (rozbiórki). Po pierwsze, PINB w wydanym rozstrzygnięciu jednoznacznie określił obiekt budowlany – budynek mieszkalny z częścią usługową położony na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], do którego odnosi się ta decyzja. Jednocześnie brzmienie wydanego nakazu jasno wskazuje, że nakazem rozbiórki objęta została "rozbudowana część" tego obiektu. Jak słusznie przyjął GINB, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy jest więc oczywiste, że orzeczony nakaz rozbiórki odnosi się wyłącznie do rozbudowanej części obiektu budowlanego, tzn. tej jego części, której budowa nie była objęta pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta [...] z 10 lipca 1984 r. znak: BUA.II-8382-P-12/84. Po drugie, Sąd podzielił także ocenę GINB, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie musi co do zasady określać szczegółowego opisu sposobu i technicznych aspektów wykonania robót rozbiórkowych. Niezbędne i kluczowe jest jedynie wskazanie w takiej decyzji przedmiotu rozbiórki, czyli jaki obiekt budowlany lub jego część ma zostać rozebrana. Postulat ten, w ocenie Sądu, spełniają badane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, wobec czego nie istnieją przeszkody natury prawnej ani faktycznej, które uniemożliwiałyby wykonanie nałożonego obowiązku. Z uwagi na charakter i zakres prac budowalnych koniecznych do zaplanowania i realizacji, nakazana rozbiórka wymaga fachowej wiedzy specjalistycznej, nie jest to jednak równoznaczne z tym, że działanie takie jest technicznie wykluczone. Prawidłowo GINB wyjaśnił, że metoda i kwestie techniczne wykonania tego obowiązku nie są przedmiotem oceny dokonywanej na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz mogą podlegać badaniu wyłącznie przy analizie projektu rozbiórki, który skarżący powinni opracować przed przystąpieniem do realizacji wydanego nakazu. Określenie sposobu rozbiórki należy już do samych zobowiązanych, ewentualnie osób, którym jej wykonanie zostanie przez nich powierzone. Reasumując, w ocenie Sądu GINB prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie niewykonalność decyzji nie zachodzi. Sąd nie dopatrzył się poza tym, aby decyzja WINB oraz decyzja PINB były obarczone którąkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. I. S. i H. S. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: ‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu naruszenia przez organy administracji art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., które przejawiało się w błędnym uznaniu, iż rozstrzygnięcie organu I i II instancji w sposób jednoznaczny określiło obowiązek strony skarżącej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższych przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż obowiązek ten nie został prawidłowo sprecyzowany, wskutek którego to błędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób niezasadny oddalił skargę, gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia; ‒ art. 145 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, § 1, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48 oraz art. 52 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021, poz. 2351 ze zm.) poprzez niewłaściwe ustalenie, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie zawierająca co do zasady określenia szczegółowego opisu sposobu i technicznych aspektów wykonania robót rozbiórkowych jest prawidłowa, w sytuacji, gdy rzetelna ocena takich ustaleń winna prowadzić do wniosku, iż organ administracyjny przeprowadził wadliwe i dowolne ustalenia w tym zakresie, albowiem decyzja o nakazie rozbiórki powinna w sposób precyzyjny i szczegółowy określać przedmiot rozbiórki. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z kwotą 34 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia sprowadza się do dokonania przez GINB, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej – zdaniem skarżących kasacyjnie – oceny wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności decyzji WINB o nakazie rozbiórki. Skarżący kasacyjnie twierdzą bowiem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz była niewykonalna w dniu jej wydania a niewykonalność ta ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 13 października 2020 r. (a także poprzedzającej ja decyzji PINB z 26 lutego 2020 r.) jej autor upatruje w nieuwzględnieniu przez GINB, a w konsekwencji również Sąd I instancji, dwóch okoliczności. Po pierwsze, w ocenie skarżących kasacyjnie decyzja o nakazie rozbiórki nie określa w sposób precyzyjny i szczegółowy sposobu i technicznych aspektów wykonania robót rozbiórkowych. Po drugie zaś, określony w decyzji zakres rozbiórki nie jest jasny a adresaci tej decyzji muszą ten zakres samodzielnie ustalać lub domniemywać w oparciu o treść decyzji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Sąd I instancji zasadnie nie podzielił twierdzenia skarżących o obciążeniu decyzji o nakazie rozbiórki kwalifikowaną wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Pamiętać należy, że z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że nakaz rozbiórki może być zastosowany także do części obiektu budowlanego. Nie jest więc sprzeczne z prawem wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wówczas, gdy samowola budowlana dotyczy części obiektu budowlanego. W orzecznictwie wyklucza się zastosowanie nakazu rozbiórki do części obiektu budowlanego, gdyby miało to prowadzić także do rozbiórki legalnie wybudowanej części tego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2246/19; CBOSA). Niewątpliwie każda rozbiórka części obiektu budowlanego pozostawia uszczerbek w jej wyglądzie, funkcjonalności, sposobie korzystania czy kubaturze. Chodzi tutaj jednak o taką sytuację, gdy nakaz rozbiórki nielegalnie wykonanej dobudowy, rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy ma wpływ przede wszystkim na cechy konstrukcyjne budowli, a nie cechy estetyczne, czy funkcjonalne (por. wyrok NSA z 13.11.2024 r., II OSK 313/22; CBOSA). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. W okolicznościach niniejszej sprawy – toczącej się w trybie nieważnościowym – nie wykazano bowiem, aby istniały techniczne przeszkody do wykonania rozbiórki rozbudowanej części budynku. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważyli stanowiska, że rozbiórka tej części nieruchomości jest lub może być niemożliwa. W żadnym razie nie stanowi technicznej przeszkody dla wykonania nakazu rozbiórki powstałej samowolnie rozbudowy i nie stanowi przesłanki "niewykonalności decyzji", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., okoliczność, że organ nadzoru budowlanego nie określił szczegółowo sposobu i technicznych aspektów wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Oczekiwanie strony tak daleko idącego uszczegółowienia zakresu prac rozbiórkowych w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma ponadto oparcia w ww. przepisie. Rozbiórka części budynku, która powstała w wyniku samowolnej rozbudowy, oznacza powrót do stanu sprzed jej wykonania. Fakt, że rozbiórka ma dotyczyć tylko tej części, pozwala na wystarczająco precyzyjne oznaczenie zakresu obowiązku rozbiórki i dopasowania go w adekwatny sposób do przedmiotu samowoli budowlanej, z pozostawieniem reszty budynku wybudowanej zgodnie z prawem. Oczywiście rozbiórka części budynku nie uniemożliwia w przyszłości późniejszej/następczej jego rozbudowy, np. w kształcie sprzed dokonania samowoli budowlanej, co oczywiście wymagać będzie uzyskania stosownej zgody budowlanej i jest wyłącznie uzależnione od woli i stosownych działań inwestorów. Tym samym trafnie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji GINB, że niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją o rozbiórce musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub nawet ekonomicznych. Nie można zatem mówić o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanej, gdyż prowadziłoby to do faktycznej pozaustawowej legalizacji takiej samowoli budowlanej. Aby uniknąć ewentualnych niekorzystnych skutków rozbiórki należy przy jej wykonywaniu zastosować odpowiednie środki techniczne, chroniące przed tymi skutkami. Nie jest to więc kwestia niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ale kwestia konieczności zastosowania odpowiednich środków do jej wykonania. Jako bezzasadny należy ocenić także zarzut niewykonalności decyzji rozbiórkowej umotywowany rzekomo nieprecyzyjnym i nazbyt ogólnikowym określeniem przedmiotu rozbiórki. Podzielić należy w tym zakresie ocenę Sądu Wojewódzkiego, że określenie przedmiotu rozbiórki jak uczyniono to w kontrolowanej decyzji WINB jest wystarczająco precyzyjne i pozwalające na identyfikację przedmiotu rozbiórki oraz jej wykonanie. Podkreślenia wymaga, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinno nastręczać istotnych trudności ustalenie "stanu poprzedniego", do którego należy powrócić w wykonaniu nakazanej rozbiórki. Jak wynika z materiału zgromadzonego w toku postępowaniu organów nadzoru budowlanego, [...] wszak sam występował w 2008 r. do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego i tych właśnie prac, samowolnie wykonanych bez wymaganego pozwolenia, dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki części budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały także spełnione warunki stwierdzenia nieważności decyzji z 13 października 2020 r. jako obarczonej kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazała się niezasadna przede wszystkim z uwagi na wadliwe skonstruowanie zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Kluczowe znaczenie dla dokonania oceny podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia przed Sądem Wojewódzkim była decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego. Skarga została bowiem wniesiona na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 13 października 2020 r. nakazującej rozbiórkę. Z tej przyczyny wadliwość zaskarżonej decyzji GINB polegająca na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie powinna być w tej sprawie podnoszona samodzielnie (tj. jedynie wraz z odpowiednim przepisem prawa zastosowanym przez Sąd Wojewódzki – art. 151 p.p.s.a.), ale w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa, który miałby zostać naruszony w sposób rażący przy wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z treści petitum środka zaskarżenia nie wynika zaś, naruszenie jakiego przepisu miałoby, zdaniem skarżących kasacyjne, stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Owszem, wśród zarzutów kasacyjnych oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 i art. 52 Prawa budowalnego, przy czym odnośnie do tych ostatnich – bez precyzyjnego wskazania konkretnej jednostki reakcyjnej wskazanych przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera jednakże argumentacji, w której wyjaśniono by w sposób czytelny, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji każdego z tych przepisów, a przede wszystkim – który z nich został naruszony w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest stwierdzić, że środek zaskarżenia wyroku nie jest skonstruowany prawidłowo. Nie można bowiem skutecznie podnosić zarzutu wadliwości postępowania nadzwyczajnego (w tym przypadku nieważnościowego) bez odniesienia się do przepisów prawa, na podstawie których wydana została decyzja w postępowaniu zwykłym. Wobec wskazanego na wstępie związania Sądu II instancji zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.) powyższe wyłącza obowiązek kontroli tak skonstruowanego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Jedynie dla porządku wyjaśnić należy, że powołane w zarzucie pierwszym petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. nie należą do przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz stanowią materialnoprawną podstawę aktu stwierdzającego nieważność decyzji (postanowienia). Wobec tego podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie ww. przepisów, powinna być oparta o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Chybiony jest też sformułowany jako drugi w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w powiązaniu z art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego). Przede wszystkim pamiętać należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej nakaz rozbiórki. Postępowanie nieważnościowe, tak jak i postępowanie zwykłe, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, inny jest jednak jego zakres. Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji badanej pod kątem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego. Podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, mająca zdaje się uzasadniać nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, to de facto kwestionowanie braku określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę szczegółowego sposobu wykonania robót rozbiórkowych. W ocenie skarżących kasacyjnie fakt, że decyzja o nakazie rozbiórki nie określa w sposób precyzyjny i szczegółowy sposobu i technicznych aspektów wykonania robót rozbiórkowych, sam w sobie uzasadnia twierdzenie o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz jej niewykonalności. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a ocenę powyższej kwestii przedstawiono powyżej. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę tę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.