II OSK 2205/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/19 w sprawie ze skargi D. L. na bezczynność Wójta Gminy [...] dotyczącej sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi D. L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie "prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu magazynu i bazy transportowej", zobowiązał Wójta Gminy [...] do dokonania czynności wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku D.L. dotyczącego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości w miejscowości [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od Skarbu Państwa kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. potraktowanym jako skarga do WSA we Wrocławiu D.L. wniosła o "rozpatrzenie zgodności miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania i jego zapisów względem wyrażenia zgody Wójta i Rady Gminy na funkcjonowanie transportowo – magazynowo - przeładunkowej spółki cywilnej [...] w [...]". W jego uzasadnieniu wnosząca podała m. in., że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...], wykorzystywane przez spółkę - firmę transportową to w części obszar Natury 2000 i Podgórza Kaczawskiego, obszary te są ściśle chronione, a firma nie ma oceny środowiskowej i degraduje środowisko. Skarżąca wskazała również, że teren, na którym funkcjonuje spółka [...] to obszar o symbolu planistycznym 17 MN z oznaczeniem RM – zabudowa mieszkaniowa i infrastruktura uzupełniająca, a Gmina nietrafnie przypisuje tym działkom symbol [...] RMU/P właściwy dla terenu byłej huty oddalonej o kilkaset metrów od podanych działek. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy błędnie przypisuje przedmiotowemu terenowi zupełnie inne oznaczenie, a niezależni od Gminy urbaniści potwierdzają fakt niezgodności stanu faktycznego z ustaleniami planistycznymi. Do skargi załączono szereg dokumentów mających potwierdzać podejmowanie przez skarżącą licznych interwencji w różnych organach administracji publicznej dotyczących niezgodnego z prawem sposobu wykorzystywania nieruchomości nr [...] w [...]. Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nie należącej do jej właściwości oraz Wójta Gminy, ani też nie wynikającej z wydania, bądź niewydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tego stanowiska podano, że Wójt oraz Rada Gminy nie posiadają uprawnień do narzucania sposobu korzystania z działki przez jej właściciela, jeżeli nie dochodzi do naruszenia norm prawa budowlanego, przepisów o ochronie środowiska i przyrody, ani też do naruszenia wymagań sanitarnych. Zwrócono też uwagę na załączoną do skargi dokumentację, z której wynika, że sprawa była już przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego, organów ochrony środowiska, policji i Starostwa Powiatowego w zakresie transportu drogowego. Sprawa była również rozpatrywana przez Radę Gminy i jej Komisje w związku ze skargą D.L., którą uznano za nieuzasadnioną. W piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu, skarżąca podała, że jej skarga dotyczy niewykonania przez Wójta Gminy [...] uchwały Nr XXXV/208/2005 z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zmienionej uchwałą Nr XXX/166/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r. Pełnomocnik skarżącej – ustanowiony w ramach prawa pomocy – wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy [...] związanej z wykorzystywaniem nieruchomości w [...]w sposób sprzeczny z postanowieniami w/w uchwały Rady Gminy [...] Nr XXXV/208/2005 z dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z tak sprecyzowaniem treści skargi zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu dokonana została zmiana kwalifikacji sprawy, którą wpisano do repertorium SAB jako skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu magazynu i bazy transportowej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że Wójt Gminy [...] był zobowiązany do wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, Upzp), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sposób opisany w sentencji wydanego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa), strona skarżąca kasacyjnie zarzuca: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 59 ust. 3 Upzp oraz uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenie terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w sytuacji, gdy dla danego terenu istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego; 2. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących bezczynności Wójta Gminy [...] w przedmiotowej sprawie oraz oparcie wyroku na błędnym określeniu skarżącej odnośnie treści planu miejscowego, a w szczególności nieruchomości w niewłaściwym obszarze planistycznym. Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie przedłożyła wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz fragment mapy z planu obrazujący zasięg obszarów [...] RM,U/P i 17 MN wraz z lokalizacją posesji nr [...] w [...]. W piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podzielając ocenę sądu pierwszej instancji o zaistniałej bezczynności organu. Wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieważność postępowania zachodzi – zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa – gdy "strona została pozbawiona możności obrony swych praw". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek wskazany cyt. przepisem Ppsa. Niesporne jest, że sąd wojewódzki za stronę postępowania wywołanego skargą D.L. uznał Wójta Gminy [...], co wynika jednoznacznie tak z pisemnych wyjaśnień pełnomocnika skarżącej poczynionych w toku postępowania, jak również z sentencji zaskarżonego wyroku. W myśl art. 32 Ppsa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jeśli zatem stroną postępowania uznano Wójta Gminy [...], to za pośrednictwem tego organu należało wnieść skargę (art. 54 § 1 Ppsa), także ten organ był uprawniony, a zarazem zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 Ppsa). Udzielenie odpowiedzi na skargę D.L. było przeto prawem skarżonego organu. Tymczasem sąd pierwszej instancji ograniczył się do uwzględnienia odpowiedzi na skargę udzielonej imieniem Rady Gminy [...] przez jej przewodniczącego, nie zaś prawidłowo – Wójta Gminy [...]. Niewątpliwe jest, że stroną postępowania, w której zapadł wyrok II SAB/Wr 10/19 był Wójt Gminy [...], zatem przyjąć wypadnie, że i skarga kasacyjna jest wnoszona przez ten właśnie organ. Nie jest tak, że przewodniczący rady gminy może zastępować i reprezentować w postępowaniu sądowoadministracyjnym wójta tej gminy, takie "zastępstwo" nie wynika w żaden sposób z treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, Usg). Z treści art. 19 ust. 2 Usg wynika jednoznacznie, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie (podkr. Sądu) organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W realiach kontrolowanej sprawy Wójt Gminy [...] pozbawiony został wskutek błędnego działania sądu wojewódzkiego prawa do ustosunkowania się wobec zarzutów skargi D.L., skoro odpisu tej skargi nie doręczono temu organowi. Pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym właściwego organu gminy, który został uznany przez sąd a quo za stronę tego postępowania i pozbawienie tego organu prawa do udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną do sądu administracyjnego uznać należy za przypadek wyczerpujący dyspozycję art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. W tych okolicznościach Sąd Naczelny nie mógł rozpoznać zarzutów wyłuszczonych w skardze kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne, wyrok zaś sądu pierwszej instancji musiał zostać uchylony, a sprawa przekazana temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności doręczy odpis skargi Wójtowi Gminy [...] umożliwiając temu organowi udzielenie odpowiedzi na skargę. Sąd pierwszej instancji wpierw ustali także, o jakie konkretne podanie skarżącej mającej skutkować wszczęciem postępowania w trybie art. 59 ust. 3 Upzp chodzi (z ustaleniem jego daty oraz trybu wniesienia). Sąd wojewódzki weźmie także pod rozwagę kwestię wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 Ppsa) oraz będzie miał na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, z którego wynika m. in., że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a. Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. Uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na zasadzie art. 206 Ppsa.