II OSK 2203/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 709/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2024 r., nr 533/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego i nadmiernie pogorszonego stanu technicznego drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr 540/2024, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 709/24 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 maja 2024 r., nr 533/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego i nadmiernie pogorszonego stanu technicznego drogi publicznej. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej również jako: PINB), po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających i kontrolnych, decyzją z 18 marca 2024 r., nr 540/2024, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), nakazał Gminie [...], będącej właścicielem terenu przy ul. [...] w obrębie działek nr [...] i [...], obręb [...], na którym znajduje się droga, po której odbywa się ruch publiczny, usunięcie, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy ta decyzja stanie się ostateczna, zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego i nadmiernie pogorszonego stanu technicznego ww. odcinka poprzez wykonanie jej remontu kompleksowego, polegającego na: 1. wykonaniu nowych warstw drogowych poprzez wykonanie warstw podbudowy wraz z ich zagęszczeniem do uzyskania wymaganych parametrów nośności/zagęszczenia/wytrzymałości, odtworzeniu krawężników drogowych, ścieku przykrawężnikowego i wykonaniu nowych warstw bitumicznych nawierzchni jezdni po wcześniejszym usunięciu całej istniejącej nawierzchni jezdni oraz podbudowy i doprowadzeniu podłoża do odpowiednich parametrów nośności i zagęszczenia; 2. wykonaniu oznakowania poziomego i pionowego drogi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB), po rozpatrzeniu odwołania Gminy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 15 maja 2024 r., nr 533/2024, utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach zainicjowanego postępowania wyjaśniającego w dniu 7 sierpnia 2023 r., na terenie drogi wzdłuż ulicy [...] w W. u zbiegu ulic [...] i [...] (działki nr [...] i [...], [...], obręb [...]) pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, co zostało udokumentowane protokołem kontroli nr 650/2023. W trakcie kontroli ustalono, że droga ma nawierzchnię w złym stanie technicznym, jest ona niejednorodna, występują liczne nierówności, deformacje, koleiny, ubytki, pęknięcia poprzeczne, podłużne i siatkowe. Ponadto występują liczne wyboje i wyrwy o nieregularnych wymiarach, część z nich o powierzchni powyżej 1 m2. W kontrolowanym odcinku widoczne są łaty bitumiczne, wynikające z remontów cząstkowych. Łaty te są niejednorodne, wykonane z różnych mieszkanek mineralno-asfaltowych. Oznakowanie poziome wykazuje ślady zużycia, miejscami niewidoczne i wytarte. Ściek przykrawężnikowy i krawężniki betonowe nierówne i niekompletne. Chodniki wzdłuż kontrolowanego odcinka nie występują, na wydzielonym krawężnikami fragmencie przeznaczonym na zieleń, parkują samochody osobowe. W ocenie organu odwoławczego powyższe stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości, potwierdzone dokumentacją fotograficzną i innymi zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami, słusznie zostały zakwalifikowane jako naruszające art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym podlegające dyspozycji art. 66 ustawy – Prawo budowlane. [...]WINB zauważył także, że celem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ww. ustawy jest jedynie doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Nie jest przy tym istotne, jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu. Ważne jest natomiast, aby został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a także nieodpowiedniego stanu technicznego i zapewnienie bezpieczeństwa mienia. Z art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie wynika też, aby czynności nakazane przez organ budowalny miały być określone w niezbędnym zakresie robót. Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, zakres robót został przez PINB określony w prawidłowy sposób z uwzględnieniem stanu technicznego nawierzchni jezdni, który został narzucony zgodnie z parametrami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowalnych, dotyczących dróg publicznych. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z art. 66 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, iż pismem z 10 stycznia 2024 r. Urząd Miejski [...] (Wydział [...]) poinformował PINB, że w związku z podziałem nieruchomości, własność działek gruntu nr [...] i [...], [...], obręb [...] przeszła na rzecz Gminy [...], a ustanowione na nich użytkowanie wieczyste wygasło. Powyższe działki powstały bowiem w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. [...] w W., której podział został zatwierdzony decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019, wydaną na wniosek [...] S.A. [...] w W., na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna dnia 15 marca 2019 r. Działki gruntu o nr [...] i [...], [...], obręb [...], zostały przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, ale także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkownika wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, przejście prawa własności działek gruntu nr [...] i [...], [...], obręb [...], na rzecz Gminy [...] nastąpiła z mocy samego prawa, a zatem do ustalenia adresata obowiązku nie jest konieczne przeprowadzenie dowodu z treści ksiąg wieczystych. Ustosunkowując się z kolei do podniesionego w odwołaniu zarzutu zakwestionowania w trybie wznowieniowym decyzji z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019 organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż [...] Sp. z o.o. – podmiot na rzecz którego ustanowiona została służebność gruntowa na działce nr [...], wpisana do księgi wieczystej – wniósł o uchylenie w trybie wznowienia ww. decyzji z 22 lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] decyzją z 28 sierpnia 2020 r., nr 223/2020 odmówił uchylenia ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z 16 listopada 2020 r., nr SKO 4116/31/20, utrzymało w mocy powyższą decyzję. Natomiast WSA we Wrocławiu wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 129/21, uchylił obie wydane w trybie wznowienia decyzje zarówno organu pierwszej i drugiej instancji. Skarga kasacyjna złożona od powyższego wyroku na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie została rozpoznana. Ustalenia te, zdaniem [...]WINB, nie miały jednak wpływu na niniejsze postępowanie, albowiem wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r. nie odnosił się bezpośrednio do decyzji nr 47/2019, a jedynie do wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Powyższy wyrok nie spowodował bowiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji nr 47/2019. W związku z powyższym, w ocenie [...]WINB, nie ma wątpliwości, że to Gmina [...] powinna być adresatem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że niniejsze postępowanie jest rozpatrywane co do przedmiotu jakim jest stan techniczny drogi w oparciu o przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Tak więc organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom Gminy, orzeczenie sądu wieczystoksięgowego, a potem Sądu Okręgowego [...] (w wyniku apelacji), nie stanowi dowodu w niniejszej sprawie. Sąd wieczystoksięgowy nie orzeka bowiem co do meritum sprawy, a jedynie dokonuje kontroli dokumentów, stanowiących podstawę wpisu do ksiąg wieczystych. Dlatego też zdaniem [...]WINB organ pierwszej instancji nie dokonał dowolnej oceny dowodu treści księgi wieczystej, a ponadto nie dokonał obalenia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem w księdze wieczystej nadal jako właściciel widnieje Prezydent W. jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Organ odwoławczy wskazał również, że w rozumieniu przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie § 54 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie [...] w W., tereny te zostały wyznaczone dla realizacji celów publicznych na tereny ulic, tj. działki nr [...] i [...], [...], obręb [...], kolejno pod teren skrzyżowania i pod ulicę klasy zbiorczej z torowiskiem tramwajowym i ścieżką rowerową. A zatem w związku z okolicznościami podanymi w decyzji nr 47/2019 organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo określił adresata zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina [...], zarzucając nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na niewłaściwy podmiot, a także nałożenie na adresata decyzji, tj. Gminę [...] obowiązków wykraczających poza zakres robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stanu zagrożenia i przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r. oddalił złożoną skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sąd pierwszej instancji zauważył, że strona skarżąca w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w treści skargi nie kwestionowała ustaleń, co do nieodpowiedniego stanu technicznego kontrolowanego obiektu (stanowiącego drogę). Dlatego też za zasadne uznał Sąd stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a ustalenia w tym zakresie, przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i są bezsporne. Ustalenia te potwierdzają też oględziny i dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do kwestionowanego zakresu nakazanych robót, Sąd stwierdził, że z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nałożony obowiązek dotyczy usunięcia zagrożenia wynikającego z nieodpowiedniego i nadmiernie pogorszonego stanu technicznego spornego odcinka drogi, tak więc kwestie związane z kosztami nałożonego obowiązku nie mają znaczenia w świetle brzmienia art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd zauważył przy tym, że wybór metody i sposobu wykonania obowiązku pozostawiono stronie obciążonej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia adresata obowiązku w postaci wykonania naprawy nawierzchni drogi, Sąd wskazał, że z art. 61 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Problem prawny sprowadza się więc do weryfikacji, czy Gmina [...] jest właścicielem terenu przy ul. [...] w obrębie działek nr [...] i [...], obręb [...] lub zarządcą tego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa. Jak zauważył Sąd, obiektem budowlanym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie jest droga w ciągu ul. [...] w W., miasta na prawach powiatu, w zakresie nawierzchni jezdni. A zatem, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019 zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...], [...], obręb [...], której podstawę prawną stanowił art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała (z woli ustawodawcy), iż z mocy samego prawa na Gminę [...] przeszła własność nowowydzielonych działek gruntu oznaczonych nr [...] i [...], [...], obręb [...], a dalej, że ustanowione na tym terenie prawo użytkowania wieczystego wygasło. Sąd podniósł również, że znany jest mu z urzędu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1836/21, którym utrzymano de facto w mocy wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 129/21, jednak rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Ponadto Sąd powołując się na przepisy dotyczące dróg publicznych, a zwłaszcza na art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zauważył, że przepisy te status zarządcy/właściciela drogi łączą z organem administracji publicznej (rządowej lub samorządowej), mającym w kompetencjach sprawy m.in. remontu, utrzymania i ochrony dróg. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do nieprawidłowo oznaczonego adresata obowiązku w postaci wykonania naprawy nawierzchni drogi i stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wątpliwości nie budzi fakt, że właścicielem drogi jest Gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na Gminę [...] podczas, gdy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], [...], obręb [...] nie jest Gmina [...] lecz Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka Akcyjna [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że Prezydent W. jest zarządcą drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], [...], obręb [...], pomimo, że droga ta nie jest drogą publiczną, albowiem nie została zaliczona do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych, a zgodnie z art. 19 ust. 2 i art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Prezydent W. jest zarządcą wyłącznie dróg publicznych, oraz pomimo że zarządzanie drogami nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych; 2) przepisów prawa materialnego poprzez błędne jego niezastosowanie, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jest poprzez pominięcie, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], [...], obręb [...] jest Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka Akcyjna [...], a nie adresat decyzji czyli Gmina [...] oraz przyjęcie, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie był uprawniony do oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona; 3) przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a. polegające na braku analizy: - czynności podjętych przez Gminę [...] w celu ujawnienia zmian w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz negatywnego wyniku prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego [...] z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt [...], odmawiającego wpisania w księdze wieczystej jako właściciela Gminy [...] na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019 i wpływu tego rozstrzygnięcia na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, - skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1836/21 utrzymującego w mocy wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 129/21 na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, - zasadności argumentów Gminy [...] dotyczących zakresu nałożonych na nią obowiązków, w tym powodów uznania, że konieczne jest przeprowadzenie kompleksowego remontu odcinka drogi w sytuacji, gdy wystarczające byłoby miejscowe naprawienie uszkodzonej nawierzchni; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i jej bezzasadne oddalenie, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a., skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że Gmina [...] jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] i [...], [...], obręb [...] oraz, że droga zlokalizowana na tych działkach jest drogą publiczną, którą zarządza Prezydent Miasta. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy. Za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na Gminę [...] podczas, gdy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], [...], obręb [...] nie jest Gmina [...] lecz Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka Akcyjna [...], a tym samym pominięcie domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a także poprzez przyjęcie, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie był uprawniony do oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej. Wskazać należy, że w art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61 - art. 79 ustawy – Prawo budowlane) i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę (art. 61) wskazuje, że to te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nieuczynienia zadość – spoczywającym na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom jego utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Rozważania te wskazują, że istotne jest prawidłowe ustalenie adresata decyzji, tzn. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie, co pominął Sąd pierwszej instancji, istniały wątpliwości co do właściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i [...], [...], obręb [...], a tym samym co do prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego adresata decyzji wydanej w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Zauważyć należy, że orzekające w sprawie organy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, uznały, że na skutek wydania przez Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] decyzji z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019 zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...], [....], obręb [...], której podstawę prawną stanowił art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem w którym ta decyzja podziałowa stała się ostateczna, z mocy samego prawa (z woli ustawodawcy) na Gminę [...] przeszła własność nowowydzielonych działek gruntu oznaczonych nr [...] i [...], [...], obręb [...], a także, że ustanowione na tym terenie prawo użytkowania wieczystego wygasło. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z przepisu art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego organ jest zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie części nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc warunkiem sine qua non podziału w tym trybie jest przeznaczenie drogowe nieruchomości bądź jej części ustalone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopuścić należy także zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec nieruchomości, dla których ustalenie możliwości zagospodarowania pod drogę publiczną nastąpiło w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wydanej ze względu na brak planu miejscowego (art. 94 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy). Pamiętać przy tym należy, że utrata własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale następstwem wydania takiej decyzji. Przejście prawa własności następuje w tym przypadku z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, czego zdaje się nie zauważył Sąd pierwszej instancji, przy ocenie skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej, nie można było pominąć prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego [...] z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek Gminy [...] o wpis na jej rzecz prawa własności działek wydzielonych na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019. W postanowieniu tym wywiedziono, że decyzja podziałowa nie określa podmiotu, który na jej podstawie nabył prawo własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], [...], obręb [...], a ponadto nie wskazuje jednoznacznie, że powyższe działki zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Jak zauważył Sąd Okręgowy w uzasadnieniu tej decyzji wskazano jedynie symbol terenu, w obrębie którego znajdują się wydzielone działki, ze wskazaniem, że obszar ten przeznaczono dla realizacji celów publicznych. Sąd podniósł wprawdzie, że załącznik do decyzji podziałowej (...) wskazuje, że działki nr [...] i [...] w rejestrze gruntów zostały oznaczone symbolem "Tp", to jednak takie zaszeregowanie gruntu nie świadczy, samo w sobie, o przeznaczeniu tego terenu na potrzeby związane z urządzeniem drogi publicznej. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 3 pkt 7d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, symbolem "Tp" oznacza się grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Użycie zatem tego oznaczenia do działek nr [...] i [...] nie uprawnia do kategorycznego stwierdzenia, że parcele te przeznaczono na budowę drogi publicznej, skoro takie oznaczenie gruntu w ewidencji może oznaczać także wydzielenie terenu pod inwestycję kolejową. Tak więc, zdaniem Sądu Okręgowego, brak w decyzji podziałowej wszystkich elementów podlegających ujawnieniu w księdze wieczystej, uzasadniał odmowę dokonania wpisu w księdze wieczystej Gminy [...] jako właściciela działek nr [...] i [...], [...], obręb [...]. Powyższe powoduje więc, że aktualny jest istniejący wpis w księdze wieczystej, który zgodnie z art. 6268 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo, na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza więc jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych są wzruszalne, ich obalenie wymaga jednak przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy. Również prawomocne oddalenie wniosku o dokonanie wpisu nie zamyka definitywnie drogi do ponownego ubiegania się o wpis, w sytuacji bowiem gdy wnioskodawca uzyska nowe, poprawne dokumenty lub usunie pierwotne braki, może złożyć nowy wniosek o wpis w tej samej sprawie. Zaznaczyć należy, że skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, iż prowadzone jest postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] pod sygnaturą [...] w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, które zostało jednak zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 1836/21. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wiadome jest mu z urzędu, że NSA wyrokiem z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1836/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 129/21 uchylającego obie decyzje wydane w przedmiocie wznowionego postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego [...] z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019, jednak uznał, że rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na wynik w niniejszej sprawie. Sąd pominął natomiast okoliczność, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego może zostać uchylona ww. decyzja podziałowa, stanowiąca, z jednej strony zdaniem organów, podstawę przypisania własności nieruchomości Gminie [...], a z drugiej strony niezawierająca, w ocenie Sądu Okręgowego, odpowiednich elementów podlegających ujawnieniu w księdze wieczystej. Brak zatem dokładnego wyjaśnienia wątpliwości w zakresie właściciela działek nr [...] i [...], a także czy działki te zostały przeznaczone pod drogę publiczną, powoduje, że stwierdzenie zarówno orzekających w sprawie organów jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja podziałowa z 22 lutego 2019 r., nr 47/2019 wywołała skutek cywilnoprawny w postaci przeniesienia prawa własności na Gminę [...] jest co najmniej przedwczesne i nieuprawnione. Powyższe powoduje, że za zasadny uznać należy też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w kontrolowanej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza nie ustalono w sposób bezsporny właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego, to jest podmiotu który powinien być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i dokona stosownych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Brak dokonania powyższych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego powoduje, że pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za przedwczesne. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i na podstawie art. 193 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 18 marca 2024 r., nr 540/2024. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.