II OSK 2200/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 410/18 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 410/18 po rozpoznaniu skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt. 1) umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...]z 2 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt. 2) stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w punkcie 1), w pkt. 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania wskazanego w punkcie 1) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4) przyznał od Wojewody [...] na rzecz [...] sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł, w pkt 5) oddalił skargę w pozostałej części, w pkt 6) zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 10 sierpnia 2018 r. [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], którym uznano za uzasadnione ponaglenie wniesione na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie jego wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do 1 października 2018 r., zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o: a) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że poprzez bezczynność Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa w sprawie wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia badań naukowych; b) zobowiązanie organu do rozpatrzenia w/w wniosku do 24 sierpnia 2018 r.; c) nałożenie na organ grzywny w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; d) przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; e) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał m.in., że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. odmówił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tym samym skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji w sprawie. W takim przypadku winna podlegać odrzuceniu, bowiem w chwili jej wniesienia nie istnieje przedmiot zaskarżenia - albo oddaleniu, gdyż w momencie wniesienia skargi organ nie pozostaje w stanie bezczynności lub przewlekłości, tj. zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Ponadto organ powołał się też na stale rosnącą liczbę wniosków oraz obłożenie jego pracowników pracą. W powołanym we wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Wnioskiem z 2 sierpnia 2017 r. [...] zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączone zostały cztery fotografie wnioskodawcy, kopia części stron paszportu cudzoziemca oraz umowa o pracę. Pismami z 4 października 2017 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał wnioskodawcę do uiszczenia w terminie 7 dni opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz do uzupełnienia w tym terminie braków formalnych wniosku przez uzupełnienie/korektę części wniosku, okazanie oryginału paszportu i przedłożenie kopii wszystkich jego zapisanych stron, złożenie czterech szczegółowo opisanych fotografii oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie celem złożenia odcisków linii papilarnych. Pisma doręczono stronie 10 października 2017 r. Jak wynika z okoliczności sprawy, żądane braki zostały uzupełnione 12 października 2017 r. i wówczas też wnioskodawca stawił się w Urzędzie. Pismem z 30 listopada 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Komendanta Stołecznego Policji o udzielenie wskazanych informacji o cudzoziemcu. Pismem datowanym na 11 stycznia 2018 r. organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do 19 marca 2018 r. oraz wezwał go do złożenia kolejnych dokumentów. Doręczenie tego pisma nastąpiło 31 stycznia 2018 r. Żądane dokumenty zostały złożone częściowo jeszcze 25 stycznia, a częściowo 7 lutego 2018 r. Kolejnym pismem, datowanym na 5 kwietnia 2018 r., organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do 11 czerwca 2018 r. oraz wezwał go ponownie do korekty części wniosku i do złożenia kolejnych dokumentów. Doręczenie tego pisma nastąpiło 23 kwietnia 2018 r. Strona wypełniła żądania organu w dniu 25 kwietnia 2018 r. Tego samego dnia wnioskodawca wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem jego sprawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za uzasadnione ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie wniosku [...] w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 1 października 2018 r, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dnia 3 sierpnia 2018 r. strona złożyła kolejne ponaglenie w związku z niezałatwieniem jej sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił [...] udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jej odpis został doręczony stronie 30 sierpnia 2018 r. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Sąd przywołał również art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec wydania przez organ decyzji z [...] sierpnia 2018 r., wniosek o zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku strony do 24 sierpnia 2018 r. stał się bezprzedmiotowy. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1) sentencji. Odnosząc się kwestii formalnych, przede wszystkim Sąd podniósł, że postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2018 r. wydane zostało w wyniku ponaglenia wniesionego przez skarżącego na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym nie podlegało ono zaskarżeniu. Sąd uznał, że z okoliczności sprawy wynika więc, że stanowi ona skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku. Wynika to wprost ze zgłoszonych wniosków i z uzasadnienia skargi. W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że choć decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2018 r., to jej doręczenie stronie nastąpiło dopiero 30 sierpnia 2018 r. Skarga w niniejszej sprawie została zaś wniesiona już 10 sierpnia 2018 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 110 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego i tym samym powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne. W judykaturze wyrażono pogląd, że czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym. W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Podobnie Sąd ocenił sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem. Jest to szczególnie widoczne, gdy wniesienie skargi następuje następnego dnia po wydaniu przez organ decyzji, a przed jej wysłaniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 12 stycznia 2017 r., I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Tym samym wniesienie skargi w niniejszej sprawie było dopuszczalne i skutkowało jej merytorycznym rozpoznaniem. Odnosząc się do meritum sprawy, w pierwszej kolejności Sąd odwołał się do stosownych regulacji k.p.a. W art. 12 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdził, że w sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie stwierdził natomiast bezczynności organu. Zdaniem Sądu z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter, o tyle tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia sposób procedowania w niej. Pierwsza czynność w sprawie została dokonana po upływie ponad dwóch miesięcy od wpływu wniosku, co już samo w sobie stanowi naruszenie powołanych wyżej regulacji. Było nią wezwanie do uzupełnienia braków fiskalnych i formalnych wniosku. Następnie, pomimo właściwie natychmiastowej reakcji strony, kolejna czynność organu miała miejsce dopiero 30 listopada 2017 r. i było nią zwrócenie się do właściwych służb o informacje o cudzoziemcu. Dnia 11 stycznia 2018 r. organ wezwał stronę do złożenia kolejnych dokumentów. Dopiero wtedy wskazano termin załatwienia sprawy oraz pouczono stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Mimo wywiązania się przez stronę z nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie, organ po raz kolejny wskazał jej nowy termin załatwienia sprawy oraz wezwał ją do złożenia dalszych dokumentów, a nastąpiło to po upływie kolejnych ponad dwóch miesięcy. Także w tym przypadku strona zareagowała niezwłocznie, co jednak nie doprowadziło do wydania decyzji. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że pomimo dwukrotnego wyznaczania terminów załatwienia sprawy, organ nie dotrzymywał ich. Zdaniem Sądu nie mniej istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi był fakt uznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za uzasadnione ponaglenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Dopiero postanowienie tego organu skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności. Organ prowadził bowiem postępowanie wyjaśniające, choć odbywało się to w sposób zdecydowanie opieszały, bez wymaganej koncentracji i kumulacji czynności. Dodatkowo okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami były znaczne i przekraczały maksymalny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W świetle powyższych ustaleń Sąd przyjął, że skarga była zasadna, bowiem organ dopuścił się przewlekłości. Wynika to z tego, że prowadzenie postępowania od 2 sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. (dzień wydania decyzji), czy też do 10 sierpnia 2018 r. (dzień wniesienia skargi) lub nawet do 30 sierpnia 2018 r. (dzień doręczenia decyzji stronie), tj. przez ponad rok - nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Ponadto zdaniem Sądu przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów k.p.a., przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo, organ nie tylko nie zawiadamiał strony we właściwym czasie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ale nawet nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów wydania decyzji. W końcu dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. sprawa została rozstrzygnięta, choć decyzja została doręczona stronie jeszcze trzy tygodnie później. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie 2) sentencji. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd wskazał, że należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie - nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów k.p.a. W związku z tym w punkcie 3) Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze żądań wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000 zł i przyznania stronie od organu sumy pieniężnej w takiej samej wysokości Sąd wskazał, że z jednej strony uprawnienia sądu w tym względzie mają charakter fakultatywny, z drugiej zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. skonstruowany został na zasadzie alternatywy. Sąd zauważył przy tym, że zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadny wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i wskazał, że art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość ta odnosi się również do sumy pieniężnej przyznawanej od organu na rzecz skarżącego. Z obowiązującego w dacie wniesienia skargi Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. (M. P. z 2018 r. poz. 187) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 42.715,10 zł, zaś połowa tej kwoty to 21.357,55 zł. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie [...] przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, z drugiej zaś wysokość wynagrodzenia, jakie miał on otrzymywać (10.777,55 zł - k. 44 akt administracyjnych) oraz maksymalną wysokość sumy, jaka mogła być mu przyznana (21.357,55 zł) - Sąd uznał, że wnioskowana kwota będzie adekwatna w okolicznościach niniejszej sprawy i dlatego orzekł jak w punkcie 4) wyroku. Sąd stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie w dniu [...] sierpnia 2018 r. doszło do wydania merytorycznej decyzji, to upadły racje stosowania środka dyscyplinującego w postaci wymierzenia organowi grzywny. Stąd też w tym względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 5) wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 6) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w części, tj. co do punktu 3 i 4 stwierdzający, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznający od Wojewody [...] na rzecz cudzoziemca sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w sprawie; 2/ art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a poprzez przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i 4 i rozpoznanie skargi jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa i niezasądzanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w zakresie punktu 3 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że Sąd uznając, że w sprawie miała miejsce rażąca przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ nie uwzględnił, ilości spraw prowadzonych przez organ czy problemów kadrowych organu, na co powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, nie odnosząc się do powyższych kwestii w ogóle. Zgodnie z orzecznictwem sądowym trudności kadrowe i ilość prowadzonych przez organ spraw mają wpływ na ocenę charakteru bezczynności czy przewlekłości. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r. II SAB/Kr 93/18 wskazano, że niewielka ilość pracowników rozpoznająca dużą ilość spraw oraz rozpoznawanie w pierwszej kolejności tych, w których występuje stan zagrożenia, nie mogą mieć znaczenia dla uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy, mają natomiast wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności. Powyższy wyrok znajduje również zastosowanie przy ocenie przewlekłości postępowania. Ilość prowadzonych postępowań przez organ, jako okoliczność mająca wpływ na długość postępowania, była również brana pod uwagę w innych wyrokach sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 352/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 368/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 407/18 i IV SAB/Wa 425/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 275/18). Wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich w tym, przed Wojewodą [...], związane jest ciągle utrzymującym się wzrostem liczny wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi, co z kolei jest konsekwencją wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która wprowadziła liberalizację przepisów związanych z pobytem cudzoziemców w Polsce oraz sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Europie, zwłaszcza na terytorium Ukrainy. Ustawodawca, wprowadzając do porządku prawnego w roku 2014 przepisy nowej ustawy o cudzoziemcach, nie przewidział zwiększenia stanu zatrudnienia w urzędach wojewódzkich. Gwałtowny wzrost liczby składanych wniosków, jak również fluktuacja kadr zajmujących się obsługą cudzoziemców spowodowały zaległości w terminowej obsłudze interesantów i wydłużyły procedurę uzyskania zezwolenia na pobyt. I tak w 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęły łącznie 67.554 wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt. Tylko w stosunku do roku 2016 w 2018 roku przyjęto aż o 50 % więcej wniosków o legalizację pobytu. W stosunku do roku 2013 r. liczba ta wzrosła o ponad 400 %. W referacie jednego pracownika znajduje się jednocześnie 1200 spraw do prowadzenia. Odejście pracownika powoduje konieczność rozdziału prowadzonych przez niego spraw na pozostałych, do czasu zatrudnienia nowej osoby (co przy zachowaniu wszystkich procedur trwa ok. 3 miesięcy). Obecnie w Wydziale Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego realizowany jest plan wyjścia z zaległości i usprawnienia procedury wydawania zezwoleń w zakresie legalizacji pobytu. Ponadto w sprawie nie nastąpiło łączne spełnienie przesłanek, których zaistnienie sąd uznał za konieczne do uznania rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne oraz gospodarcze, tj. skutki które wywołuje decyzja. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że w zachowaniu organu procedującego w sprawie nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie można również stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie. Kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ w sprawie cudzoziemca miało na celu umożliwienie uzupełnienia przez niego dokumentów pozwalających na uznanie spełnienia przesłanek ustawowych i wydania decyzji zgodnej z jego żądaniem. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że biorąc pod uwagę zgłaszane przez Polską Akademię Nauk trudności cudzoziemców - naukowców z procedurą związaną z uzyskiwaniem zezwoleń na pobyt i pracę, w tym kompletowaniu właściwych dokumentów do uzyskania zezwolenia na pobyt, ze strony Wydziału Spraw Cudzoziemców [...]Urzędu Wojewódzkiego oraz Polskiej Akademii Nauk w sierpniu 2018 r. zostały powołane osoby do kontaktu i koordynowania ww. spraw. W świetle powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a. jest uzasadniony. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że zasądzenie przez Sąd od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej nie może zostać uznane jako prawnie uzasadnione i nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, gdyż powyższe stanowiło jedno z żądań zgłoszonych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd określił biorąc pod uwagę zgłoszone przez skarżącego żądanie oraz możliwości zarobkowe skarżącego uznając, że powyższa kwota jest adekwatna w okolicznościach sprawy. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Jednocześnie środek prawny polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W skardze do Sądu skarżący nie wskazał, oprócz ogólnych twierdzeń odnoszących się do długości postępowania, na istnienie okoliczności przymawiających za przyznaniem mu sumy pieniężnej, ani też na doznaną stratę czy zakres uszczerbku, który to suma pieniężna mogłaby rekompensować. Argumentem dla przyznania przez Sąd na rzecz skarżącego sumy pieniężnej we wskazanej wysokości nie może być jedynie zgłoszenie takiego żądania przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrok zaskarżony został w części dotyczącej punktów 3 i 4 tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Złożona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, że "(...) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed organem administracji było prowadzone w sposób przewlekły nie jest kwestionowane przez Wojewodę [...], sporne pozostaje uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji szczegółowo opisał chronologicznie czynności podejmowane przez organ administracji w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017, poz. 2206), a w szczególności natychmiastowe działania skarżącego, który dążył do rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i na wszelkie wezwania organu odpowiadał tego samego lub następnego dnia. Opisane przez Sąd, nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne jasno wykazują, że postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle. W sposób rażący naruszono zasady rozpoznania sprawy administracyjnej, które określają przepisy art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Zasadnie wobec tego Sąd wywiódł, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu administracji ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie trwało dwanaście miesięcy, a pierwszej czynności w sprawie dokonano po dwóch miesiącach. Ponadto działanie to charakteryzował brak skoncentrowania czynności np. zwrócenie się do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Komendanta Stołecznego Policji dopiero w czwartym miesiącu prowadzenia postępowania. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, który stwierdził - że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez który, co należy zaznaczyć, strona nie kwestionowała wysokości sumy pieniężnej przyznanej na rzecz skarżącego, a jedynie zasadność jej przyznania. Uwzględniając zatem tak całościowo sformułowany zarzut, zauważenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien brać pod uwagę, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie, odnosząc ją do okoliczności faktycznych sprawy i uzasadniając. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.