II OSK 2197/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 345/22 w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2021 r. znak: DON.7201.42.2021.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 345/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2021 r. znak DON.7201.42.2021.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., DON.7201.42.2021.JSK po rozpatrzeniu wniosku D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z 27 września 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Podkarpackiego WINB z 30 kwietnia 2021 r. OA.772.18.4.2021 uchylającego postanowienie PINB w Rzeszowie z 16 lutego 2021 r. PINB.5160.4.1.2021 i wstrzymującego roboty budowlane związane z budową przejazdu (mostka tymczasowego) przez potok [...] z działki nr [...] przez działkę nr [...], na działkę nr [...] w miejscowości [...], gmina Ś.. Jednocześnie organ poinformował, że przez 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, o opłacie legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. GINB po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że rozstrzygnięcie Podkarpackiego WINB z 30 kwietnia 2021 r. nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB zaznaczył, że z protokołu kontroli z 10 grudnia 2020 r. wynika, że skarżący wybudował opisany mostek tymczasowy (przepust betonowy dwuokularowy), którego konstrukcję stanowią ułożone w korycie potoku kręgi betonowe o długości ok 5,6 m i średnicy 1500 mm. Na wlocie i wylocie wykonano przyczółki betonowe o długości 14,55 m i szerokości 0,25 m. Roboty prowadzono od lipca 2018 r. do lipca 2020 r. Obiekt ma przepust o przekroju wewnętrznym 2 x 1,76 m2. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, bowiem przekrój wewnętrzny przepustu przekracza 0,85 m2, którego inwestor nie uzyskał. Dodał przy tym, że w postanowieniu z 16 lutego 2021 r. wprawdzie prawidłowo wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednak w sentencji jedynie orzeczono o wstrzymaniu budowy. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo uchylił to rozstrzygnięcie i orzekł na mocy art. 48 ust. 1. pkt 1, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie dotyczą postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tylko odnoszą się w całości do nieuprawnionego - zdaniem skarżącego - uznania, że wniosek o legalizację złożono z uchybieniem terminu. Skargę na to postanowienie złożył D. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowości ujawnione w toku postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania i ustalenia organów wskazując na nieuprawnione i nielogiczne stanowisko PINB, że jego wniosek o legalizację został złożony z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 345/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się do wad – wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. - tkwiących w samej decyzji lub postanowieniu i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji/postanowieniu, postępowanie, w którym ono zapadło może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego wadliwego aktu administracyjnego nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sam akt i jego skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie. Badane wg. powyższych kryteriów postanowienie Podkarpackiego WINB z 30 kwietnia 2021 r. (uchylające postanowienie PINB w Rzeszowie z 16 lutego 2021 r i wstrzymujące roboty budowlane związane z budową opisanego przejazdu oraz informujące o możliwości i warunkach legalizacji) zapadło w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek powyższych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu tym organ (jedynie) informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 Prawa budowlanego). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że opisany obiekt budowlany - przepust dwuokularowy powstał w warunkach samowoli budowlanej i wymagał pozwolenia budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przepustów o przekroju wewnętrznym do 0,85 m². Przedmiotowy posiadał natomiast przekrój wewnętrzny 2 x 1,76 m2. W tym celu – wypełniając obowiązek ustawowy – WINB badanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem skorygował postanowienie organu I instancji i w sentencji nie tylko wstrzymał roboty budowlane, ale i poinformował inwestora o możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Powyższe przesądza w konsekwencji, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i jako takie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro postanowienie WINB dotyczyło tylko wstępnej fazy postępowania legalizacyjnego, to bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty skargi dotyczące złożenia wniosku o legalizację po terminie, jak i skierowane do decyzji z dnia 1 czerwca 2021 nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł D. G. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy przeczy twierdzeniom Sądu I instancji, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe i jako takie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy skarżący nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o legalizację, albowiem na dzień jego złożenia termin ten jeszcze nie upłynął; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający poddanie go instancyjnej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz naruszenie zasady przekonywania stron poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich wskazanych przez skarżącą w skardze zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się do twierdzenia, że złożył on w terminie wniosek o legalizację inwestycji podczas gdy organ nadzoru budowlanego nakazał mu rozbiórkę obiektu budowlanego uznając, że wniosek o legalizację wpłynął po terminie. Jeśli, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wniosek został złożony w terminie, to może to być podstawą do czynienia zarzutu w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie zaś do postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.