II OSK 2193/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "J." [...] sp. j. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 147/23 w sprawie ze skargi "J." [...] sp. j. w R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 lutego 2023 r., nr IN.I.7721.3.11.2022.AS w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 147/23 oddalił skargę "J." [...] Sp. j. w R. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Opolskiego z 22 lutego 2023 r., nr IN.I.7721.3.11.2022.AS w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie") stanowią przepisy szczególne względem u.p.z.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz § 7 rozporządzenia, przez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu jak również go nie stosował. Nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Zarzut ten jest przy tym o tyle niezrozumiały, iż ww. przepis odnosi się do jednej z przesłanek koniecznych do spełnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. iż decyzja ta winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotem kontroli sądowej nie stanowiła zaś decyzja o warunkach zabudowy ale decyzja w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Przy czym budynek, którego skarżący chce zmienić sposób użytkowania, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XXXVI/208/17 Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r., poz. 230). W toku postępowania administracyjnego organy badały zatem, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy. Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł stanowić także drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wedle natomiast § 7 rozporządzenia przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W ocenie skarżącego z powyższych przepisów wynika, że wytyczne co do odległości cmentarzy od zabudowań mieszkalnych odnoszą się jedynie do nowych "inwestycji cmentarnych". Stanowisko to uznać należy jednakże za nieprawidłowe. Dokonując interpretacji ww. przepisów nie można bowiem pominąć celu wprowadzenia ww. regulacji. Celem tym było zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osobom mieszkającym w pobliżu cmentarzy - wykluczenie możliwości wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na zabudowę mieszkaniową. Niewątpliwie zaś zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców w powyższym zakresie jest niezależne od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza względem zabudowy, czy też sytuowanie nowej zabudowy względem cmentarza. Oddziaływanie to działa w obu kierunkach. Nie sposób więc przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza już tak istotna nie jest. Regulacja z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia ("Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie"). Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia – jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje określić w rozporządzeniu szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (por. wyroki NSA z: 6 czerwca 2017 r., 2452/15; 24 września 2019 r., II OSK 2331/18). Tym samym za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż § 3 rozporządzenia odnosi się nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zastosowanie przepisów rozporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie czyni w żaden sposób niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a jedynie taka przesłanka pozwoliłaby na odstąpienie od jego zastosowania. W konsekwencji zarzut naruszenia § 3 i § 7 rozporządzenia uznać należy za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.