II OSK 219/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 592/22 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2022 r. nr WOP.7721.69.2022.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 592/22, uwzględniając skargę A.M. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 czerwca 2022 r., nr WOP.7721.69.2022.TN, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 28 kwietnia 2022 r., nr NB.I.HK-7355/02/2011, którą organ, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył w całości postępowanie dotyczące nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], przy granicy z działką nr [...]. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalności budowy budynków zlokalizowanych na działce nr [...] organ pierwszej instancji, decyzjami z 1 września 2016 r. oraz 20 kwietnia 2017 r. dwukrotnie nakładał na inwestora C.M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uznając, że budynek warsztatowo-magazynowo-gospodarczy z częścią mieszkalną, zrealizowany na podstawie trzech pozwoleń na budowę, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę, a zatem niezbędnym było wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ustalono bowiem, że inwestor uzyskał trzy pozwolenia na budowę na łączną powierzchnię zabudowy wynoszącą 420,10 m2, natomiast rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi 478 m2. Z porównania powierzchni zabudowy jednoznacznie wynika, że sporny budynek oznaczony geodezyjnie numerem [...], został powiększony o co najmniej 58 m2, a dodatkowo powiększony o część gospodarczo-magazynową o konstrukcji stalowej. Stwierdzone odstępstwa od wydanych pozwoleń na budowę polegały nie tylko na powiększeniu powierzchni zabudowy, ale także zmianie kubatury budynku oraz przesunięciu budynku bliżej granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej A.M. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uwzględniając skargę A.M. wyrokiem z 8 marca 2018 r. uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 1860/18, oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. Sąd nakazał wówczas organom przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wskazując szereg czynności, jakie winny podjąć celem ustalenia okoliczności wybudowania spornego budynku. Sąd podkreślił bowiem, że kwalifikacja robót jako zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę wymaga jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Sąd wskazał także, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi rzetelnego zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 28 kwietnia 2022 r. umorzył w całości postępowanie stwierdzając, że przeprowadzone dodatkowe czynności dowodowe nie doprowadziły do zgromadzenia niezbędnych informacji pozwalających na sprecyzowanie konkretnych dat rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów budowy. Nie można również jednoznacznie rozstrzygnąć czy obiekt budowlany zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami obowiązującymi w dacie budowy w zakresie odstąpienia od tego pozwolenia. Organ podkreślił, że nieuprawnionym byłoby dalsze badanie zgodności zabudowy z uzyskanymi pozwoleniami na budowę w sytuacji, gdy brak jest kompletnej dokumentacji budowlanej, a rejestry właściwego organu były prowadzone w sposób niedbały. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę A.M. stwierdził, że wbrew stanowisku organów nadzoru w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a zatem nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że ingerencja organów nadzoru nie jest konieczna. Skoro bowiem w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mimo podejmowanych prób przez organy, nie udało się pozyskać dokumentów potwierdzających istnienie samowoli budowlanej, organy powinny poprzestać na stwierdzeniu, że sporny budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę, a nie stwierdzać bezprzedmiotowość całego postępowania. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że organy ponownie rozpoznając sprawę wyodrębniły do odrębnego postępowania budynek gospodarczo-magazynowy o konstrukcji metalowej - wykonany w ramach IV etapu rozbudowy w latach 1997-1999, bowiem także względem pozostałego budynku - wybudowanego w pierwszych III etapach istnieją istotne odstępstwa do wydanych pozwoleń na budowę w zakresie powierzchni zabudowy, jak i samej lokalizacji inwestycji przy granicy z działką skarżącej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny także rzetelnie zbadać zgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie za niezasadne Sąd Wojewódzki uznał zarzuty skargi związane z nienależytym wykonaniem zaleceń zawartych w wiążącym wyroku z 8 marca 2018 r. oraz niepodjęciem wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia, czy w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy podjęły wystarczające starania, aby pozyskać dostępne dokumenty związane ze sporną budową od różnych organów geodezyjnych i kartograficznych, od organów podatkowych, od zakładu energetycznego. Fakt, że podjęte próby nie przyniosły oczekiwanych rezultatów i nie uzyskano dokumentów dotyczących spornej budowy nie oznacza że organy mają obowiązek w nieskończoność poszukiwać takich dokumentów celem potwierdzenia stanowiska skarżącej. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie może być bowiem rozumiana jako obowiązek nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy istotne dla sprawy fakty zostały już ustalone. W skardze kasacyjnej, A.M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia w pełnym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, co przejawia się w braku odzwierciedlenia oceny istotnej części zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania i sformułowaniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej; w ocenie skarżącej kasacyjnie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzuty skargi, do których Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący, zmierzają do wykazania, że w sprawie co najmniej do części obiektów powinien mieć zastosowanie tryb samowoli budowlanej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z powodu tylko niektórych uchybień organów popełnionych w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy uzasadnione było stwierdzenie także mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy innych naruszeń ww. przepisów postępowania polegających na: a) niepodejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co dotyczy w szczególności braku szczegółowych ustaleń w zakresie rodzaju robót budowlanych (budowa/rozbudowa/przebudowa) podjętych przez C.M. a będących przedmiotem oceny w postępowaniu, b) braku wywiedzenia z zebranych dowodów właściwych ustaleń co do zasadności kwalifikacji co najmniej część zrealizowanych przez inwestora obiektów stanowiących budowę/rozbudowę dokonaną bez uzyskania wymagalnego pozwolenia na budowę, c) błędnej ocenie kserokopii dokumentów przedłożonych przez C.M. jako wiarygodnych i miarodajnych do poczynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie odnośnie dat i etapowania ocenianych robót budowlanych, d) prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wadliwym uzasadnieniu decyzji, co polegało w szczególności na braku ustosunkowania się do argumentów uważanych przez stronę za istotne, a także na instrumentalnym wyłączeniu części sprawy administracyjnej do innego postępowania; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ kwestia oceny postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie za uzasadniony jednego z dwóch trybów - samowoli budowlanej lub naprawczego; - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do wskazań, które wynikają z wyroków wydanych w sprawie II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ocena, czy organy orzekające w sprawie zastosowały się do wskazań ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości wyboru właściwego trybu postępowania - samowoli budowlanej lub naprawczego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o orzeczenie o zwrocie od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ odwoławczy zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji odpowiadającej prawu, wydanej po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganych pozwoleń na budowę lub w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonych projektów budowlanych, wobec braku dowodów na taki stan rzeczy w sytuacji, gdy wszelkie dostępne źródła dowodowe zostały przez organy wyczerpane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej, został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym podkreślić, że granice rozpoznania sprawy wyznacza wyłącznie skarga kasacyjna a nie odpowiedź na skargę kasacyjną, którą może wnieść strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, stosownie do art. 179 p.p.s.a. Tym samym wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu zarzuty nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i przeprowadzonej w nim oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego. Jeśli organ miał zastrzeżenia do kontroli uzewnętrznionej w zaskarżonym wyroku to winien był wywieść skargę kasacyjną, której zarzuty i wnioski podlegałyby wówczas rozpoznaniu, mogąc wpłynąć na los zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej A.M. zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne nie zdołały podważyć prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania dotyczącego nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania zmierzają w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie potrzeby przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie bowiem dąży do tego, aby doprowadzić do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiącego – jej zdaniem – efekt samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie oraz granice kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji wyznaczone zostały wiążącym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażonym w wyroku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1860/18, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki kontrolując wówczas decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w trybie i na zasadach art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji dostrzegając uchybienia i braki w zakresie istotnych ustaleń faktycznych i ich oceny w całokształcie okoliczności sprawy. Przed wszystkim jednak Sąd zaakceptował ustalenia odnośnie tego, że obiekt budowlany aktualnie stanowiący całość funcjonalno-użytkową powstał w oparciu o kilka odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanych na przestrzeni lat 1984-1988 z odstępstwami od projektów w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu oraz lokalizacji w zbliżeniu do granicy z działką nr [...]. W kontekście tych niepodważonych ustaleń Sąd uznał, że niezbędna jest jednak weryfikacja wykonanych robót budowlanych pod kątem tego, czy którekolwiek z nich nie stanowią przedmiotu samowoli budowlanej, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Sąd Wojewódzki zalecił poszerzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku oceny okoliczności mogących świadczyć o tym, które roboty zostały wykonane nielegalnie, tj. bez uzyskania wymaganej zgody budowlanej właściwych organów. W tych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych Sądowi a quo przyszło przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego odnośnie braku przesłanek materialnoprawnych uzasadniających jakąkolwiek ingerencję nadzorczą i uprawniających do umorzenia postępowania administracyjnego w opisanym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za niezgodne z prawem i adekwatnie do stwierdzonych uchybień uchylił decyzje organów nadzoru obu instancji, a prawidłowości tego rozstrzygnięcia i przemawiającej za nim argumentacji nie podważyły zarzuty skargi kasacyjnej wymierzone w istocie przeciw uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca bowiem nie ustaje w dążeniu do tego, aby doprowadzić do rozbiórki obiektu budowlanego na działce nr [...] jako powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Satysfakcjonującym dla niej stanowiskiem odzwierciedlonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest zatem przesądzenie, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość i aktualna pozostaje potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego adekwatnie do potwierdzonych już w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 520/17 istotnych odstępstw od projektów budowlanych. Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że z uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 520/17 wynika bowiem, że ponownie prowadzone postępowanie miało wyeliminować ewentualność stwierdzenia istnienia czystej samowoli budowlanej w zakresie całości lub części budynku wybudowanego przez inwestora, natomiast kwestia wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami do wydanych pozwoleń na budowę była bezsporna między organami nadzoru budowlanego a inwestorem i w konsekwencji nie podlegała już weryfikacji jako wykazana. Ocena ponownie przeprowadzonego we wskazanym kierunku postępowania wyjaśniającego organów nadzoru budowlanego dokonana przez Sąd Wojewódzki nie wykazuje uchybień wskazanych w podstawach kasacyjnych, tj. nie doszło w jej toku do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na wadliwym zaakceptowaniu ustaleń i ocen odnoszących się do kwestii wystąpienia w sprawie samowoli budowlanej. Otóż bowiem Sąd a quo aprobując przeprowadzone postępowanie dowodowe zasadnie uznał, że w braku dostatecznych dowodów potwierdzających samowolę budowlaną nie można było jej domniemywać, zwłaszcza w sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego na podstawie pozwoleń na budowę z lat 80-tych miała miejsce wówczas, gdy inwestor nie był zobowiązany do archiwizowania dokumentacji projektowej, tak jak aktualnie na podstawie art. 60 i art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. Podkreślić należy, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać musi, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Tymczasem jak wskazano powyżej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku warsztatowo-magazynowo-gospodarczego z częścią mieszkalną. Bezspornie bowiem inwestor uzyskał cztery pozwolenia na budowę obiektów na działce nr [...]: w 1984 r. na warsztat, w 1986 r. na magazyn materiałów, w 1988 r. dwie decyzje: z 28.12. na budynek magazynu z częścią mieszkalną i 19.12. – magazyn wyrobów gotowych. Potwierdza to zaświadczenie wydane przez organ gminy [...] w oparciu o dane z prowadzonych rejestrów pozwoleń na budowę i ewidencji ruchu budowlanego, choć nie zachowały się ani decyzje obejmujące te pozwolenia ani projekty budowlane a jedynie szczątkowe plany realizacyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącej okoliczności te potwierdza również dokumentacja fotograficzna (zdjęcia z 1997-1998 r., k. 94 i 95 t. IV akt administracyjnych) obrazująca budynek w kształcie zbliżonym do aktualnego. Przy tym brak potwierdzenia fragmentów planów realizacyjnych co do zgodności z oryginałem nie wyklucza możliwości skutecznego ich użycia w postępowaniu na zasadzie art. 75 § 1 k.p.a., jeśli okoliczności wynikające z takich dokumentów znajdują potwierdzenie w całym materiale dowodowym. Powyższe okoliczności potwierdzają również wyjaśnienia inwestora, które w tej sprawie stanowią wyłącznie materiał pomocniczy a nie zasadnicze źródło dowodowe, w świetle którego można było uwiarygodnić dane wynikające ze zgromadzonej skąpej dokumentacji. Z tego powodu zarzuty sformułowane w uzasadnieniu skargi dotyczące naruszenia art. 75 § 2 k.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem od formalnoprawnej poprawności oświadczenia inwestora nie zależała prawidłowość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci braku stosownej dokumentacji projektowej dowodzą jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż sporne roboty wykonano samowolnie. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. W konsekwencji nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym projektu budowlanego czy dziennika budowy, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne roboty. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje. Wobec braku dokumentacji budynku w zasobach organów uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności robót budowlanych należało rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela. Domniemanie odwrotne, że objęty postępowaniem budynek został wykonany samowolnie uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2317/14, z 21 września 2017 r., II OSK 1290/16). W związku z tym dążenie do przypisania inwestorowi samowoli budowlanej musiało okazać się nieskuteczne, co prawidłowo w swoich uzasadnieniach odzwierciedliły organy i Sąd pierwszej instancji, a podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania nieścisłości w materiale dowodowym nie zdołała obalić przyjętego domniemania działania w oparciu o zgodę budowlaną. Z tego powodu zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej skierowane nie tyle wobec treści sentencji wyroku, która obejmuje w istocie korzystne dla skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie, ale w stosunku do szczegółowo wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji, nie zdołały podważyć trafności zaskarżonego wyroku. Skoro w sprawie niewątpliwie ustalono, że obiekt budowlany powstał etapami, na podstawie kilku wydanych na przestrzeni lat 1984-1988 pozwoleń na budowę, co potwierdza nie tyle pełna i kompletna dokumentacja projektowa, bo ta się nie zachowała, ale dane z rejestrów budowlanych i ewidencji ruchu budowlanego oraz korespondujące z nimi wyjaśnienia inwestora, to w dostatecznym stopniu wykazano, że w przypadku tego obiektu nie doszło do samowoli budowlanej. W tym zakresie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organy dokonana przez Sąd w ich całokształcie jest prawidłowa, przede wszystkim uwzględniająca aspekt historyczny wykonanych robót budowlanych oraz skąpy materiał projektowy, który zdołano zgromadzić w sprawie ze względu na ich archiwalny charakter i negatywne skutki braków którego nie mogły obciążyć inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącej wyłączenie sprawy dotyczącej budynku gospodarczo–magazynowego o konstrukcji stalowej zrealizowanego na działce nr [...] w ramach etapu IV do odrębnego postępowania ani nie osłabia argumentacji Sądu przemawiającej za akceptacją stanowiska organów odnośnie braku samowoli budowlanej ani nie jest wyrazem prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej (sugerowane naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego nie zignorowały okoliczności odnoszących się do tego obiektu, ale wdrożyły odrębne postępowanie, w toku którego kontroli poddana zostanie jego legalność. Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywane w braku przeprowadzenia w pełnym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji nieobejmującej wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach zmierzających do wykazania samowoli budowlanej. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie, który uznał za niezbędny do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w swoich rozważaniach do części zarzutów podnoszonych w skardze, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. Sąd a quo wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił w wymagany sposób powody, które legły o podstaw uwzględnienia skargi z przyczyn, które nie spotkały się z aprobatą skarżącej kasacyjnie. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że zgromadzony materiał o ile nie potwierdził samowoli budowlanej, o tyle nie mógł wykluczyć istotnych odstępstw od projektów budowlanych, których wystąpienie w sprawie było bezsporne i potwierdzone w wiążącym i niekwestionowanym przez organy nadzoru wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 520/17 w sposób całkowicie determinujący potrzebę podjęcia rozstrzygnięcia naprawczego a nie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, z czym należało się zgodzić. Sąd podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że doszło do istotnych odstępstw od projektów budowlanych obejmujących trzy pierwsze etapy inwestycji w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury budynku i jego lokalizacji w granicy z działką sąsiednią. Wobec tego na tym etapie postępowania, gdzie nie ma już przestrzeni na podważanie wystąpienia istotnych odstępstw, trudności dokumentacyjne w zidentyfikowaniu stanu projektowego i skonfrontowaniu go ze stanem aktualnie zinwentaryzowanym nie mogły wpłynąć na zmianę uprzednio wyznaczonego już kierunku działań naprawczych. Poza tym dostępne dane pochodzące z rejestrów pozwoleń na budowę i ewidencji ruchu budowlanego odnoszące się do funkcji oraz powierzchni zabudowy obiektów objętych pozwoleniami na budowę a także informacje płynące z ujawnionych planów realizacyjnych odnośnie ich położenia stanowią punkt wyjścia do dalszych ustaleń, których poczynienie winno nastąpić w oparciu o ujawnione w toku postępowania dane z rejestrów, plany realizacyjne, ustalenia w terenie oraz wyjaśnienia stron. Należało zatem podjąć próbę doprowadzenia wykonanych robót do stanu aktualnie zgodnego z prawem obowiązującym w zakresie wymogów warunków technicznych i zgodności z planem miejscowym, co zasadnie odzwierciedlił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. We wskazanym zakresie Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pełnym poszanowaniem stanowiska wyrażonego w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18. Przy tym kierunek dalszego postępowania organów nakreślony przez Sąd a quo trafnie uwzględnił potrzebę zbadania zgodności budynku z obowiązującym planem miejscowym, zwłaszcza w kontekście położenia budynku względem wyznaczonego w planie ciągu pieszo-jezdnego i przebiegającego rowu melioracyjnego. W tym zakresie za niewystarczające Sąd zasadnie uznał wyjaśniania z pisma Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku z 2016 r. i nakazał odwołać się do dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania przez Wody Polskie, z której wynika, że rów jest położony na granicy m.in. działki nr [...] i [...], a sporny budynek i ogrodzenie jest zlokalizowane częściowo na rowie będącym w zaniku. Zalecono zatem ponownie dokładnie ustalić przebieg klasoużytku W, rowu melioracyjnego, położenie ciągu pieszo-jezdnego przy skorzystaniu z dowodów z postępowania prowadzonego przez Wody Polskie. Należałoby dodatkowo przeanalizować zmiany ewidencyjne, którym podlegały działki zlokalizowane w sąsiedztwie rowu, w celu wykazania rzeczywistego położenia spornego obiektu na kontekście rowu w dacie jego budowy. Na taką potrzebę wskazuje treść "Analizy wskazania punktów granicznych pomiędzy działkami nr [...] i [...] z [...] w [...]" zalegająca w aktach sprawy (k 7 t. II akt administracyjnych). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.