II OSK 2187/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/22 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 3 grudnia 2021 r. znak: SKO/I/IV/1902/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/22, oddalił skargę P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 3 grudnia 2021 r., nr SKO/I/IV/1902/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. nr 65/21 z 13 października 2021 r. ustalającą na rzecz G.Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4x2 budynki) na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. W. w M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wszechstronny przyczyn i okoliczności, które spowodowały, iż Sąd uznał, że organy administracji dokonały właściwej i pełnej oceny dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie – w uzasadnieniu brak dokonania precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, brak analizy i jednoznacznego odniesienia się do zarzutu dotyczącego rażącego charakteru naruszenia konkretnych przepisów prawa, charakteru naruszonych przepisów, w tym szczególności skutków realizacji tej inwestycji dla obecnych właścicieli budynków sąsiednich, jak i ochrony ładu przestrzennego. W uzasadnieniu brak również odniesienia do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez jego niezastosowanie, w kontekście naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i innych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a przez ich niezastosowanie, pomimo wystąpienia rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 53 ust. 4 pkt 11a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez oddalenie skargi P.R. po dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędnej oceny prawnej w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji m.in. występującego na działce stawu i braku uzyskanych przez inwestora uzgodnień; 4. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. dalej: "ustawa COVID-19") przez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne pomimo braku przesłanek określonych w tym przepisie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa, wobec nie stosowania przepisów prawa; 2. art. 52 ust. 2 pkt 2b, c oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez pominięcie istnienia stawu na przedmiotowej działce budowlanej i wynikających z tego tytułu konsekwencji; 3. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, tj. istnienia stawu; 4. art. 53 ust. 4 pkt 11a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wobec jego niezastosowania w kontekście istniejącego stawu; 5. § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu za prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej dla zamierzenia określonego inaczej niż wydawana decyzja o warunkach zabudowy oraz w uznaniu prawidłowo oznaczonej granicy obszaru analizowanego; 6. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie, że brak podstaw do uznania, że istnieje realne zagrożenie dla nieruchomości skarżącego, związane z dopuszczeniem realizacji inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi P.R. przez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 3 grudnia 2021 r., znak: SKO/I/IV/l 902/2021 oraz w całości decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta M. nr 65/21 z 13 października 2021 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego P.R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści podniesionego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który przepis bądź które przepisy prawa zostały rażąco naruszone przez organ w zaskarżonej decyzji. Na stronie 9 skargi kasacyjnej jej autor, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pisze, że: "w zakresie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje aktualna argumentacja przedstawiona powyżej, odnosząca się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.". W argumentacji, do której odsyła autor skargi kasacyjnej (s. 6-10), przedstawił na podstawie cytowanego tam orzecznictwa i piśmiennictwa pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie wskazał, że "Sąd zignorował (...) zarzut faktu występowania na około 1/3 działki budowlanej stawu i jego wpływu na wskaźniki urbanistyczne oraz wymaganego przepisami prawa w tej sytuacji uzgodnienia." (s. 8). W skardze kasacyjnej brakuje zatem wyraźnego wskazania, które przepisy prawa zostały w sposób rażący naruszone w wyniku wydania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wypada więc wyjaśnić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do naruszenia jakich przepisów prawa doszło zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i domyślania się w jaki sposób doszło do naruszenia prawa, w tym przypadku przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez pominięcie istnienia stawu na przedmiotowej działce budowlanej i wynikających z tego tytułu konsekwencji. Należy wskazać, że z przywołanych przepisów wynika kolejno, że: 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 2) decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zawartość akt postępowania administracyjnego obu instancji potwierdza wypełnienie wymogów wymienionych w przywołanych przepisach zarówno w odniesieniu do wniosku inwestora, jak i samej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trafnie kwestionuje podnoszoną przez skarżącego okoliczność istnienia na terenie inwestycyjnym stawu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, Kolegium na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustaliło, że teren działki inwestycyjnej stanowi grunty rolne niezabudowane Br-RIVb, łąki trwałe ŁIV, grunty orne RIVb i RV oraz rowy W. Dodatkowo w zaskarżonym wyroku wyjaśniono, że grunty znajdujące się pod stawami oznacza się symbolem Wsr zaś rowy, jak wyżej wskazano, symbolem W. Z wyżej przedstawionych względów nie uwzględniono też zarzutów naruszenia: art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (w kontekście podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie okoliczności istnienia stawu na działce inwestycyjnej), z którego wynika obowiązek organu prowadzącego postępowanie dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz art. 53 ust. 4 pkt 11a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego okazał się niezasadny. Po pierwsze, rację ma Sąd I instancji, który wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia mylnego oznaczenia w analizie urbanistyczno-architektonicznej nazwy planowanej inwestycji jako budowy 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z podziałem działki i wydzieleniem drogi wewnętrznej, nie mogła być podstawą do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzenia tejże analizy, gdyż nie miała wpływu na wartości parametrów ustalonych dla wnioskowanej inwestycji. Po drugie, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadą określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. To zaś że granice obszaru analizowanego przebiegają jedynie przez fragmenty niektórych działek nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia planistycznego, bowiem w przypadku gdy linia graniczna obszaru analizowanego przebiega przez część zabudowanej działki, działkę taką w całości włącza się do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania w części graficznej (por. wyrok NSA z 7.02.2024 r., II OSK 1143/21, LEX nr 3717717). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zabudowa na działkach, których jedynie części znalazły się w zakreślonych granicach obszaru analizowanego, została włączona do analizy. Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji." Po pierwsze, w treści tego przepisu nie sposób skutecznie doszukiwać się podstaw ochrony interesów osób trzecich w związku z zagrożeniami wynikającymi z realizacji planowanej inwestycji. Po drugie, decyzja o warunkach zabudowy ma co do zasady charakter deklaratoryjny, a zatem stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego dopuszczającego realizację planowanej inwestycji. Sama w sobie nie upoważnia zaś do rozpoczęcia prac budowlanych, co oznacza, że na tym etapie procesu inwestycyjnobudowlanego nie może powodować zagrożenia dla nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwsze trzy (naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 53 ust. 4 pkt 11a u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 planistycznego) pozostają bowiem w ścisłym związku z podnoszonymi przez skarżącego kasacyjnie zarzutami naruszenia prawa materialnego, które to zarzuty okazały się nieskuteczne. Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. (II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35) wyjaśnił, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Zaznaczał również, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest też rozróżnienie ograniczenia jawności postępowania od pozbawienia prawa do działania stron postępowania sądowoadministracyjnego w celu obrony swoich interesów. Prawo to podczas stanu epidemii mogło być realizowane przez umożliwienie stronom i uczestnikom postępowania zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Mając to na uwadze, należy podkreślić, że w piśmie z 28 lutego 2022 r., którego odpis znajduje się w aktach sprawy, skarżący został poinformowany o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie. Z kolei w odpowiedzi na nie sam skarżący, w piśmie z 11 marca 2022 r., wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania "w trybie uproszczonym z uwagi na wciąż istniejącą pandemię COVID 19". Także strona przeciwna, pismem z 29 marca 2022 r., wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.