II OSK 2186/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 38/17 w sprawie ze skargi K.L. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 38/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K. L. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku, stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku uznając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), przyznał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. L. sumę pieniężną w wysokości 1.500 złotych (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Skarżąca pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o przyznanie na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie nagród za odkrycie lub znalezienie zabytków archeologicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 650) nagrody pieniężnej oraz dyplomu w związku z odkryciem zabytku archeologicznego na terenie jej nieruchomości. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do organu z prośbą o rozpatrzenie ww. wniosku o przyznanie nagrody za wskazanie miejsca zalegania zabytku archeologicznego – statku wiślanego z XV wieku w trybie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2004 r. Jednocześnie poinformował Ministra, że skarżąca jako znalazca dopełniła obowiązków określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się z prośbą do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie wątpliwości w niniejszej sprawie. Wskazując na treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprosił o wyjaśnienie na czym polegało dopełnienie przez skarżącą obowiązków określonych w ww. przepisie. Nadto poprosił o informację kiedy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Warszawie otrzymał zawiadomienie o odkryciu przez skarżącą łodzi oraz czy służba konserwatorska dokonała oględzin tego znaleziska. Wskazał przy tym, że od powyższych wyjaśnień zależy podjęcie dalszej procedury w sprawie. Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzupełnieniu do wniosku o przyznanie nagrody poinformował, że skarżąca powiadomiła telefonicznie tutejszy urząd o przypadkowym odkryciu na swojej posesji w 2008 r., po oględzinach dokonanych i potwierdzonych przez Państwowe Muzeum Archeologiczne w Warszawie. Skarżąca pismem z dnia 6 października 2015 r. wystąpiła do organu o przedstawienie informacji o statusie sprawy oraz etapie na jakim znajduje się jej wniosek z dnia 2 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe J. D. - Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] wyjaśnił skarżącej, że stosownie do art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nagrodę pieniężną lub dyplom za odkrycie lub przypadkowe znalezienie zabytku archeologicznego można przyznać tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 32 ust. 1 lub art. 33 ust. 1 ww. ustawy. W tej sprawie przesłanki te nie zaistniały. W związku z powyższym, nagroda o której mowa w art. 34 ust. 1 ww. ustawy nie może być przyznana. Jednakże, mając na uwadze unikalny charakter wydobytego zabytku, Generalny Konserwator Zabytków postanowiła skierować do skarżącej list gratulacyjny. Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania nagrody pieniężnej, potwierdzenie prawidłowości jej postępowania względem art. 34 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przyznania nagrody pieniężnej, skrócenie terminów załatwienia sprawy oraz rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie powiadomienia przez skarżącą właściwych organów administracji publicznej. Organ nie zareagował na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 10 marca 2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę na rozstrzygnięcie o odmowie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 34/16. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji wskazując, że skarżąca nie zaskarżyła wyłącznie bezczynności organu w zakresie braku stanowiska na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W razie wątpliwości co do intencji skarżącej należało ją wezwać do precyzyjnego wskazania czego dotyczy jej skarga. Zaś skarga na odmowę przyznania nagrody pieniężnej została uwzględniona przez Sąd w postępowaniu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 446/16. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie organu z dnia 9 grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku. W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie nagrody za dokonanie odkrycia zabytku w dniu 2 stycznia 2013 r., a organ wydał swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie dopiero w dniu 9 grudnia 2015r., tj. blisko upływu prawie trzech lat od zainicjowania postępowania, samo porównanie ww. dat wskazuje, że postępowanie było prowadzone w przewlekły sposób. Organ nie podejmował bowiem stosownych czynności w terminie określonym przepisami prawa i wydał swoje rozstrzygnięcie znacznie przekraczając termin wynikający z k.p.a. do jej ostatecznego załatwienia. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie przyznania nagrody za dokonanie odkrycia zabytku uznając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1). Zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt 2). Zaś w pkt 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując go w zakresie punktu drugiego, tj. przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu drugiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku własnych analiz, ocen, które by pozwoliły zapoznać się z argumentacją, która stanęła u podstaw takiej decyzji Sądu oraz ustosunkować się stronie do jego stanowiska. Wskazała także, że tylko w sytuacji gdy konsekwencją zastosowania art. 149 p.p.s.a. byłoby zasądzenie kwoty przewyższającej wartość 3.161,77 zł istniałaby prawna możliwość wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych w oparciu o ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie skarżącej, uznając że następujące fakty: rażąco długi termin załatwienia sprawy przez organ, odmowa przyznania nagrody pieniężnej przez organ, istotna dysproporcja pomiędzy sumą wnioskowaną, a przyznaną przez Sąd, niewskazanie jakimi racjami kierował się Sąd określając wysokość sumy pieniężnej, między innymi kompensacyjny charakter instytucji przyznania sumy pieniężnej, są bezsporne i nie budzą wątpliwości, wypełnienie wniosku strony o przyznanie jej kwoty 13.200 zł należałoby uznać za słuszne i uzasadnione, a nadto akt taki stanowiłby urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. przepisu, rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wywiedzioną skargą kasacyjną strona zaskarżyła wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r. w zakresie jego punktu drugiego, tj. w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. W ocenie skarżącej suma ta jest zbyt niska, gdyż takie fakty jak: rażąco długi termin załatwienia sprawy przez organ, odmowa przyznania nagrody pieniężnej przez organ, istotna dysproporcja pomiędzy sumą wnioskowaną, a przyznaną przez Sąd, niewskazanie jakimi racjami kierował się Sąd określając wysokość sumy pieniężnej, między innymi kompensacyjny charakter instytucji przyznania sumy pieniężnej, czyni wniosek strony o przyznanie jej sumy 13.200 zł słusznym i uzasadnionym. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałania bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te pełnią przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną. W orzecznictwie wskazuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma również znaczenie kompensacyjne, co oznacza, że ma ona niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. A skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać (zobacz: wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. akt I OSK 1769/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł należy uznać za adekwatne do okoliczności związanych z przewlekłością postępowania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej nie jest obligatoryjne oraz iż przepisy ustawy pozwalają na przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (w niniejszej sprawie do kwoty 17.684,35 zł – zobacz: obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2017 r., M.P. z 2017 r., poz. 207). Ta ostatnia norma stanowi, że "grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Z powyższego wynika zatem, że dolna granica sumy pieniężnej, jaka może zostać przyznania stronie, nie została określona. W tej sytuacji to od uznania Sądu zależy wysokość przyznanej sumy pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zaistniały żadne takie okoliczności które uzasadniałyby przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 13.200 zł stanowiącej, jak wskazała to skarżąca w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r., średnią wartość nagród przyznanych przez organ w latach 2010-2015. Przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna ma na celu, jak już wyżej wskazano, m.in. zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek przewlekłości organu, a nie doprowadzenie w sposób pośredni do zaspokojenia w całości bądź w części żądania skarżącej co do przyznania jej nagrody pieniężnej. Przy czym na marginesie wskazać należy, że kwestia nagrody za dokonanie odkrycia zabytku pozostaje nadal sprawą otwartą – wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie organu z dnia 9 grudnia 2015 r. odmawiające przyznania skarżącej nagrody. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie wskazał na przesłanki jakie legły u podstaw przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, co trafnie wskazała skarżąca, jednakże brak jest zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem powyższe musi pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazane wyżej normy dotyczą odpowiednio kwestii stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. zostały zawarte w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku, przy czym co istotne ta część wyroku nie została przez stronę zaskarżona – zaskarżono wyrok tylko w zakresie punktu drugiego, a więc kwestia ta nie może stanowić przedmiotu oceny w tej sprawie. Co do zasady zaskarżenie orzeczenia w części powoduje, że staje się ono prawomocne w części pozostałej po upływie terminu zaskarżenia (art. 168 § 3 p.p.s.a.). Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Reasumując wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. A zatem wywiedziona skarga kasacyjna musiała zostać oddalona. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.