II OSK 2184/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA del. Grzegorz Rząsa (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Milena Siemieniuk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 263/23 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.GP.4000.175.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 263/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił w całości skargę A. R. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium") z 23 stycznia 2023 r. nr SKO.GP.4000.175.2022. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 1 lutego 2022 r. nr GiGP.6730.168.2019, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie jednorodzinnego domu mieszkalnego o powierzchnię mieszkalną na działce nr [...] w S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że Burmistrz w sposób prawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, podczas gdy organ pierwszej instancji w sposób nieprecyzyjny i sprzeczny z treścią ww. § 3 rozporządzenia wyznaczył granice obszaru analizowanego, a wadliwość w ustaleniu granic obszaru analizowanym jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości od 65,48% do 66,67% jest prawidłowy, a organ należycie usprawiedliwił odstępstwo od średniego wskaźnika, podczas gdy przyjęty wskaźnik znacznie odbiega od średniego wskaźnika, który wynosi 24,4%; 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 "ust. pkt 1" u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że: a. planowane przez inwestora zamierzenie budowlane dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, podczas gdy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich; b. planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie prowadzi do naruszenia słusznego interesu skarżących. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania celem uchylenia decyzji organów I i II instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów l i II instancji; zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Pismem z 20 września 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. 4.5. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że analiza urbanistyczna jest szczególnym opracowaniem specjalistycznym, zbliżonym do opinii biegłego, której zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej wnioski są oczywiście błędne lub nielogiczne (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23, CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z punktu widzenia oceny legalności analizy urbanistycznej kluczowe natomiast jest to, czy jej wyniki dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), interpretowaną i stosowaną przez pryzmat podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. zasady ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Inaczej niż ma to miejsce w przypadku warunków technicznych stosowanych na etapie procesu budowlanego, ocena prawidłowości zastosowania wspomnianych podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego z natury rzeczy pozostawia większą swobodę organom orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wynikającą już z samego ogólnego charakteru tych zasad. 4.6. W rozpoznawanej sprawie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego za front działki przyjęto granicę z działką nr [...], poprzez którą działka ma dostęp do ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. Jego szerokość wynosi 3,1 m, wobec czego stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia zasadnie przyjęto odległość 50 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Dodać trzeba, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. W § 3 rozporządzenia przewidziano tylko minimalne granice obszaru analizowanego, zaś analiza może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1167/22; wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, CBOSA). W analizie wskazano wyraźnie, które działki geodezyjne zostały uwzględnione w obszarze analizowanym. W szczególności urbanista wyjaśnił, że budynki znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...] (tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowo-produkcyjne, budynki garażowo-gospodarcze) zajmują jednocześnie kilka działek ewidencyjnych, których granice pojedynczych działek "przecinają" budynki na tych działkach. Uwzględnienie zatem w analizie działki nr [...] nie naruszało art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Takie podejście autora analizy stanowiło przejaw realizacji zasady ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, albowiem działka nr [...] stanowiła jedną spójną urbanistyczną całość m.in. z działką nr [...] i [...]. 4.7. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczące ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskazać należy, że z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,4% (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli chodzi o ustalenie tego parametru na poziomie od 65,48% do 66,67% (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) i tym samym odstąpienie od wartości średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, to powyższe wartości nie zostały przyjęte w sposób dowolny, ale wynikają z analizy i miały uzasadnienie w zasadzie ładu przestrzennego. Po pierwsze umotywowane są dużą różnorodnością tego wskaźnika w obszarze objętym analizą. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 66,8% (na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...]), a najniższa 10,0% (na działce nr [...]). Po drugie, należy zwrócić uwagę na niewielką powierzchnię działki inwestycyjnej tj. [...] ha, której zabudowa obecnie to 32%. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, ustalenie wskaźnika nowej zabudowy przekraczającego średni wskaźnik ma również silne oparcie nie tylko w prawie do zabudowy nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), ale również w art. 75 Konstytucji RP. Otóż przepis ten zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 579/24, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.