II OSK 2183/16

Dnia 23 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 195/16 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] 2016 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [pic]

II OSK 2183/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Zakładu Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o.o. w ... i uchylił decyzję ... Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w ... z dnia ... 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zakład Przemysłu Mięsnego .... z o.o. w ... pismem z dnia ... 2015 r., zwrócił się o zgodę na pozyskiwanie końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami. W powyższym piśmie wskazano, że w celu zagwarantowania bezpieczeństwa produktu oraz właściwej higieny procesu uaktualniono procedurę "PS-4.02. Ubój", którą przekazano w załączeniu wraz ze zdjęciami gotowego asortymentu. Decyzją z dnia ... 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w ..., działając na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1577), ust. 1 pkt a ppkt (iii) i ust. 7 załącznika V Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. 147 z 31.5.2001, s. 1), nie wyraził zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami przez Zakład Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o. o. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Zakład Przetwórstwa Mięsnego ... Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie ust. 7 załącznika V rozporządzenia (WE) nr 999/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz ust 1 pkt a ppkt iii ww. załącznika V rozporządzenia (WE) nr 999/2001 w zw. z art 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. W odwołaniu wskazano również, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakłada na podmioty sektora spożywczego obowiązek zwracania się do powiatowego lekarza weterynarii z wnioskiem dotyczącym zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami. Jednocześnie normy wyrażone w przepisach prawa nie przyznają powiatowym lekarzom weterynarii kompetencji w rozstrzyganiu wskazanych kategorii spraw administracyjnych. Dalej wskazano, że organ I instancji błędnie zakwalifikował zwykłe pismo informacyjne/notyfikujące spółki o zmianie technologii pozyskiwania ozorów w zakładzie jako wniosek o wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia ... 2016 r. ... Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że strona składając odwołanie wycofała wniosek o wydanie decyzji, korzystając z uprawnień zawartych w art. 105 § 2 k.p.a., co jest jednoznaczne z uchyleniem wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem strona cofa wniosek o wydanie decyzji na etapie postępowania odwoławczego oraz wnosi o umorzenie postępowania, organ odwoławczy nie może oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka Zakład Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o.o. w .... Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za dopuszczalne zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Następnie stwierdził, że organ II instancji umorzył postępowanie przyjmując, że skarżący w odwołaniu wycofał wniosek i tym samym organ jako podstawę umorzenia przyjął art. 105 § 2 k.p.a. Tymczasem w świetle argumentacji samego odwołania i konsekwentnego stanowiska wyrażonego w skardze trudno przyjąć takie działanie za prawidłowe. Skarżący w odwołaniu nie wycofał bowiem wniosku, lecz doprecyzowując charakter pisma z dnia ... 2015 r. jako pismo informacyjne, kwestionował zasadność prowadzenia postępowania w sprawie i wskazał na brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji. Podważył zatem zasadność wydania decyzji w przedmiocie niewyrażenia zgody na pozyskiwanie końcówek ozorów wołowych wraz z przyległymi tkankami. W takim przypadku organ, odnosząc się do zarzutów, powinien rozpatrzyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego brak jest bowiem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał zatem, że brak odniesienia się do argumentacji odwołania i przyjęcie dorozumianego wycofania wniosku o wszczęcie postępowania (pomimo odmiennej argumentacji strony), wpływa na sytuację skarżącego w taki sposób, że organ odwoławczy unika oceny zasadności prowadzenia przedmiotowego postępowania. W przypadku bowiem stwierdzenia podstawy prawnej do wydania przez organ I instancji decyzji merytorycznej w sprawie (co może mieć wpływ na dalsze postępowanie w sprawie), zasadne jest uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia, stanowiącego integralny składnik decyzji, jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie. W procesie stosowania prawa przez organy administracji ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie, jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wadliwe przyjęcie jako podstawy umorzenia postępowania art. 105 § 2 k.p.a., pomimo braku wyraźnego oświadczenia strony o wycofaniu wniosku i argumentacji strony wskazującej na brak podstaw prawnych do wydania decyzji, stanowi o wadliwym zastosowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, ponownie prowadząc postępowanie, uwzględniając w pierwszej kolejności treść odwołania, powinien ocenić zasadność prowadzenia postępowania w sprawie. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., organ odniesie się merytorycznie do zarzutów odwołania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że pomimo wniosku strony o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, organ II instancji zobligowany jest do badania praworządności decyzji organu I instancji; 2/ art. 11 i art. 107 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie wypełnił obowiązków wynikających z tych przepisów; 3/ art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności polegające na przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że spółka nie zrezygnowała z wniosku o uzyskanie rozstrzygnięcia administracyjnego oraz poprzez brak wyjaśnienia wysokości zasądzonych kosztów postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi Zakładu Przemysłu Mięsnego ... sp. z o.o. w całości, a także o przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w razie cofnięcia wniosku i żądania umorzenia postępowania niebezpieczeństwo utrzymania stanu niezgodnego z prawem nie występuje. Decyzja organu I instancji podlega wówczas uchyleniu. Stąd przy ocenie wniosku strony względy praworządności nie muszą być brane pod uwagę, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia odwołania. Jeżeli strona cofa wniosek o wydanie decyzji na etapie postępowania odwoławczego oraz wnosi o umorzenie postępowania, organ odwoławczy nie może oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji, ale ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, Zakład Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o.o. w ... wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2 – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. J. Borkowski [w.:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 461). W rozpoznawanej sprawie istotne są dwie kwestie. Po pierwsze – czy pismo Zakładu Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o.o. w ... z dnia ... 2015 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, jak to przyjął organ I instancji. Druga zaś kwestia dotyczy oceny, czy założony w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie (z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania) mógł stanowić podstawę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ administracji uważa, że zawarty w odwołaniu wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 k.p.a. wobec braku podtrzymywania przez wnioskodawcę woli wydania władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tymczasem ... Wojewódzki Lekarz Weterynarii zdaje się nie dostrzegać, że Zakład Przemysłu Mięsnego ... Sp. z o.o. konsekwentnie podnosi, że wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie składał, a pismo z dnia ... 2015 r. stanowiło tylko informację o zmianie technologii produkcji. Nie można było zatem umorzyć postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku, skoro samego wniosku nie było. Żądanie umorzenia postępowania uzasadnione było wyłącznie argumentem, że kwestia zmiany technologii pozyskiwania końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami nie wymaga władczej ingerencji organu administracji. Sąd I instancji prawidłowo przyjął taką argumentację za prawidłową. Uchylając decyzję organu odwoławczego wprost wskazał, że pierwszą czynnością organu odwoławczego, wobec takiej a nie innej argumentacji przywołanej w odwołaniu, powinna być ocena, czy rzeczywiście przepisy prawa upoważniają powiatowego lekarza weterynarii do wydania merytorycznej decyzji. Jeśli nie – należało uchylić decyzję organu odwoławczego i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podstawą umorzenia byłby jednak wówczas art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że refleksem zasady skargowości (a więc gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest jedynie na wniosek) jest zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada skargowości oznacza również, że strona może poszerzyć bądź zawęzić zakres swego żądania, oczywiście wyłącznie w granicach określonych prawem, nad czym winien czuwać prowadzący postępowanie organ administracji publicznej. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest właśnie art. 105 § 2 k.p.a., jednakże ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Złożenie żądania o umorzenie postępowania nie oznacza cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia w taki sposób nie może być rozumiane. Wobec tego przy wystąpieniu o umorzenie postępowania istnieje nadal źródło procesu w postaci wniosku zawierającego żądanie przyznania uprawnienia nadawanego drogą decyzji administracyjnej. W odróżnieniu od sytuacji, w której wniosek wycofano, organ może nadal prowadzić postępowanie i orzekać co do istoty o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnienia administracyjnego. W takim przypadku nie występuje więc bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Zatem cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Za takim rozumieniem art. 105 § 1 k.p.a. opowiada się Z. Janowicz, który jako jeden z przykładów bezprzedmiotowości obiektywnej podaje przykład cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czy koncesji (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 285 i 286). Wyrażenie woli umorzenia postępowania bez wycofania wniosku należy do subiektywnych podstaw umorzenia postępowania i tylko takie powinno być poddane kontroli pozostałych stron oraz kontroli co do zgodności z kryterium interesu społecznego (art. 105 § 2 k.p.a.). Natomiast zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. W tej sytuacji za bezzasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, który argumentuje w skardze kasacyjnej, że zawarty w odwołaniu wniosek o umorzenie postępowania oznacza rezygnację z wcześniej złożonego wniosku, spółka nie oczekiwała już bowiem rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie wszczętej na jej wniosek. Po pierwsze zasadnie Sąd I instancji wykazał, że zaistniała sytuacja obligowała organ odwoławczy do oceny, czy przepisy prawa upoważniały powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji administracyjnej w kwestii zgody na zmianę technologii pozyskiwania końcówek ozorów wraz z przyległymi tkankami. Jeśliby przepisu takiego nie było, to postępowanie byłoby oczywiście bezprzedmiotowe, a podstawą do umorzenia postępowania byłby art. 105 § 1 k.p.a., a nie wskazany przez organ odwoławczy art. 105 § 2. Po drugie prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że spółka nie wycofała wniosku, bowiem konsekwentnie twierdziła i wciąż twierdzi, ze jej pismo z dnia 26 października 2015 r. wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie było. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Oczywiście nieodniesienie się w żadnym stopniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, w sytuacji gdy podniesione tam argumenty dotyczące nieskładania przez spółkę wniosku miały dla sprawy istotne znaczenie, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez twierdzenie, że powołanie przez Sąd I instancji wyłącznie art. 200 p.p.s.a. jako podstawy prawnej zasądzenia od organu kosztów postępowania jest zbyt ogólnikowe. Skoro organ stawia taki zarzut, to powinien wskazać, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył prawo zasądzając zwrot kosztów postępowania w wysokości 680 zł. Tymczasem żadnych nieprawidłowości wobec zasądzonej kwoty skarżący kasacyjnie nie wykazał. Skoro na kwotę 680 zł składa się 200 zł wpisu sądowego od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (skarżącą spółkę reprezentował radca prawny), to Naczelny Sąd Administracyjny musiał uznać zarzut za nieuzasadniony. Przepis art. 200 p.p.s.a. stanowi bowiem, ze w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).