II OSK 2181/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/19 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

A.P. (dalej: skarżący) pismem z [...] grudnia 2016 r., kierowanym do Wojewody Mazowieckiego, wniósł o wstrzymanie egzekucji prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w M.M. (dalej: PINB) w sprawie dokonania całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo - usługową, usytuowanych przy ulicy W. w M.M.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] 2017 r. Nr [...] odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...]2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]2019 r., na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.) odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...]2019 r.nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1914/19 oddalił skargę A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2019 r. nr [...]. Skargę kasacyjną złożył A.P. zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, pomimo nieprawidłowego jego zastosowania co miało wpływ na wynika sprawy i uznanie, iż skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie egzekucji, które powinny być zbadane przez wojewodę w ramach przyznanej jemu prerogatywy, czego z kolei nie uczynił, a które to szczególne okoliczności de facto wskazane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w niniejszej sprawie wystąpiły. Skarżący nadto wniósł na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej na rozprawie na okoliczność sytuacji zdrowotnej skarżącego, uniemożliwiającej skarżącemu wykonanie obowiązku z decyzji rozbiórkowej, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ,o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Z ostrożności procesowej wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób jest podzielić stanowisko Sądu I instancji, aprobujące twierdzenia organu, że skarżący wyłącznie podważał prawidłowość egzekwowanej decyzji, tym samym nie wykazywał chęci dobrowolnego wykonania w jakimkolwiek czasie nałożonego obowiązku. Podstawą wniosku o zmianę decyzji rozbiórkowej, a następnie o wznowienie postępowania jest spełnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Podstawą do wystąpienia z tego typu wnioskami jest także sformułowanie zarzutów przeciwko prawidłowości wydanej decyzji rozbiórkowej. Skarżący w celu wykazania podstaw prawnych wznowienia w świetle przepisów k.p.a. sformułował zarzuty, wykazujące podstawę prawną do wznowienia postępowania, tym samym podważające prawidłowość wydanej decyzji rozbiórkowej zmierzającej do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Stanowisko Sądu I instancji oraz organów podważa prawo skarżącego do podejmowania przewidzianych przepisami prawa czynności. Według Sądu I instancji i organów, działania skarżącego podejmowane w świetle przepisów prawa, świadczą o brak wykazania chęci dobrowolnego wykonania w jakimkolwiek czasie nałożonego obowiązku, podczas gdy postępowanie wszczęte na skutek nadzwyczajnych środków zaskarżenia, zgodnie z k.p.a. podlegają ograniczeniom czasowym przy ich rozpoznawaniu. Zatem egzekucja administracyjna podlegałoby jedynie zawieszeniu na czas zakończenie ww. postępowania. Odnosząc się z kolei do przytoczonego przez Sąd I instancji przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane skarżący podał, że podkreślenia wymaga brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem rozbiórka wymaga zapewnienia dojazdu ciężkiego sprzętu do budowy, a na gruntach sąsiednich posadowione zostały nowe budynki, natomiast na skutek wadliwych decyzji organów administracji architektoniczno - budowlanej skarżący pozbawiony został dostępu do drogi. Decyzje organu administracji architektoniczno- budowlanej podjęte zostały z pokrzywdzeniem dla skarżącego, wydane w ramach postępowań administracyjnych przeprowadzonych z pominięciem jego osoby, z tego też względu skarżący obecnie korzysta z nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Niniejsza sprawa ponownie zmierza do sfinalizowania działań organów z pominięciem powyżej wskazanych szczególnych okoliczności, uzasadniających wstrzymanie egzekucji. Sąd I instancji pomija, iż najbardziej zasadne byłoby przywrócenie skarżącemu dostępu do jego nieruchomości, do czego skarżący zmierza inicjując postępowania w trybie nadzwyczajnym. W obecnym stanie żaden przedsiębiorca nie jest w stanie przeprowadzić prac rozbiórkowych, co byłoby możliwe po przywróceniu przez organy administracji architektoniczno- budowlanej skarżącemu dostępu do jego nieruchomości i do czego skarżący dąży, wykorzystując w tym celu tryby nadzwyczajne. Podkreślenia wymaga, także iż postępowania w trybie nadzwyczajnym podlegają rozpatrzeniu w określonym czasie. Decyzja o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżącego do dokonania rozbiórki obecnie jest przedmiotem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem egzekucji jest także obecna sytuacja zdrowotna skarżącego, związana z leczeniem onkologicznym oraz z leczeniem chirurgicznym w związku ze zerwanymi ścięgnami dłoni i kierowaniem skarżącego na zabiegi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234, z późn. zm.) stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Natomiast art. 27 ust. 2, którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Celem wstrzymania egzekucji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest jedynie wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania obowiązków. Decyzja wojewody w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo zbadania przez właściwego wojewodę stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Wojewoda samodzielnie ocenia, czy zachodzą stosowne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie. Instytucji tej nie można traktować jako środka zawsze przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji, gdy jest ona dla niego niekorzystna, uciążliwa. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że nastąpiły takie szczególne okoliczności, które wskazują na potrzebę wstrzymania egzekucji. Szczególne okoliczności w ramach obecnego postępowania musiałyby się wiązać, w ocenie Sądu, z możliwością wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego. Z wykonaniem decyzji o nakazie rozbiórki nie wiąże się bowiem pozbawienie skarżącego możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych, jakim jest chociażby prawo do mieszkania. Za szczególny przypadek można byłoby uznać również konieczność zgromadzenia odpowiednich środków na realizację rozbiórki, jednakże takiego argumentu skarżący nie podnosił. Mając na uwadze argumentację podnoszoną przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie i wskazanych tam podstaw do wstrzymania egzekucji administracyjnej należy podkreślić, iż prawidłowo organy administracji wskazały, że nie są uprawnione do merytorycznego badania sprawy, ani oceny legalności egzekwowanej decyzji ostatecznej. Zatem argumentacja skarżącego kwestionująca prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki nie mogła mieć żadnego wpływu na ocenę w przedmiocie wstrzymania egzekucji. Nie jest również zasadna argumentacja skarżącego powołująca się na brak dostępu do działek, na których znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej nie jest uzasadnione, w ocenie organu, z uwagi na wskazywany przez skarżącego brak dojazdu do działek. Brak możliwości dojazdu można uznać za usuwalną przeszkodę, którą można przezwyciężyć dostępnymi w obowiązującym prawie środkami prawnymi. Art. 47 prawa budowlanego określa zasady i warunki wejścia na teren sąsiedni w celu dokonania odpowiednich robót budowlanych. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie egzekucji administracyjnej. Samo ewentualne wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie wyeliminuje orzeczonego przez organ nadzoru nakazu, a miałoby jedynie pozwolić skarżącemu na przygotowanie się do jego późniejszego wykonania. Fakt, że skarżący od samego początku nie zgadza się z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, nie oznacza, że z tego powodu celowym jest wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w trybie analizowanego przepisu. W tych warunkach brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie zaistniały bowiem nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. Objęte wnioskiem dokumenty mają potwierdzać zły stan zdrowia skarżącego ale nie wnoszą do sprawy istotnych informacji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na względzie to, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, i ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Tylko zatem przedstawienie sądowi istotnych dowodów może przemawiać za ich przeprowadzeniem przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.