II OSK 2180/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1792/20 w sprawie ze skargi M. w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Zielonka z dnia 12 czerwca 1997 r. nr XL/249/97 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Zielonka na rzecz M. w [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 31 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1792/20, oddalił skargę M. w [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako: M., Spółka) na uchwałę Rady Miasta Zielonka z dnia 12 czerwca 1997 r., nr XL/249/97 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. wywiodło skargę na uchwałę Nr XL-249/97 Rady Miasta Zielonka z dnia 12 czerwca 1997 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonka w obszarze składowiska odpadów paleniskowych E. poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi (Dz. Urz. woj. warszawskiego Nr 38 z dnia 19 sierpnia 1997 r., poz. 124; dalej jako: Plan, MPZP), w części dotyczącej: obszaru funkcjonalnego D (w którego skład wchodzi działka nr [...] z obrębu [...]), oznaczonego w Planie jako: "Teren D - Teren urządzeń technicznych większej uciążliwości", w którym przewidziano w szczególności budowę oczyszczalni ścieków i odcieków, o czym mowa w postanowieniu § 14 Planu o treści: "Plan ustala jako podstawowe przeznaczenie terenu lokalizację urządzeń technologicznych Zakładu większej uciążliwości, gdzie wystąpią: oczyszczalnia odcieków, skład odpadów niebezpiecznych, kruszalnia i przetwarzanie elementów betonowych, gruzu i mas bitumicznych, ewentualnie przetwórstwo tworzyw sztucznych, papieru", jak również w części graficznej Planu, z której jednoznacznie wynika, że oczyszczalnia ścieków i odcieków jest planowana do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...]; postanowienia § 24 o treści: "Plan ustala wspólne unieszkodliwianie ścieków bytowo-gospodarczych i wód odciekowych składowiska w oczyszczalni zakładowej zlokalizowanej w obszarze funkcjonalnym D, z zamiarem zawrócenia ścieków oczyszczonych na składowisko." Spółka zarzuciła MPZP naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w trakcie uchwalania MPZP ochrony gruntów leśnych, tj. brak uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na cele nieleśne oraz pomimo tego, zaplanowanie przeznaczenia tego gruntu na teren urządzeń technicznych większej uciążliwości w ramach zakładu utylizacji odpadów, tj. przeznaczenie tego gruntu na cele wybudowania oczyszczalni ścieków komunalnych i odcieków ze składowiska; 2. art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., kiedy uchwalana była zaskarżona uchwała (Dz. U. Nr 16, poz. 78), poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] wymogu formalnego dotyczącego uzyskania zgody właściwego organu w zakresie przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, co uznać należy za poważne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2; 4. art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., kiedy uchwalana była zaskarżona uchwała (Dz. U. Nr 16, poz. 78), poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uzgodnienia projektu Planu z organami właściwymi w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działki o nr ew. [...], z obrębu [...], co uznać należy za poważne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), poprzez jego niezastosowanie oraz nieoznaczenie w Planie obszaru działki o nr ew. [...] z obrębu [...], jako teren podlegający ochronie ze względu na jego przeznaczenie leśne, a tym samym wyłączenie możliwości jej zabudowy, a zamiast tego, pomimo nieudzielenia przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu, zaplanowanie na terenie tej działki budowy oczyszczalni ścieków i odcieków ze składowiska; 6. art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie w § 24 Planu zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w sposób niemożliwy do zrealizowania, tj. ustalenie, że unieszkodliwianie wytwarzanych przez zakład ścieków bytowo-gospodarczych oraz odcieków ze składowiska (zaplanowanym m. in. na terenie funkcjonalnym El), ma się odbywać w oczyszczalni zlokalizowanej na terenie funkcjonalnym D, ściślej - na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], pomimo tego, że niemożliwe jest wybudowanie takiego obiektu na tym terenie, biorąc zwłaszcza pod uwagę fakt, że obszar tej działki nie został objęty zgodą właściwego organu na przeznaczenie jej na cele nieleśne, a zatem działka ta jest wyłączona z zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca nie dowiodła podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP. W skardze kasacyjnej Spółka podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w sposób precyzyjny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak przedstawienia wyjaśnień w stopniu pozwalającym na podjęcie rzeczowej polemiki z zaskarżonym wyrokiem, a zamiast tego przeprowadzenie wywodów oraz przedstawienie argumentów nieuwzględniających i nieprzystających do stanu faktycznego w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z § 48 MPZP, poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, które z kontekstu należy traktować jako podstawy prawne rozstrzygnięcia, które nie przystają do stanu faktycznego w niniejszej sprawie i wbrew zasadzie niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), tj. w szczególności powołany w uzasadnieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. oraz nie ma zastosowania do zaskarżonego MPZP (uchwały podjętej w dniu 12 czerwca 1997 r., która zgodnie z § 48 tej uchwały weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym) lub powołane w uzasadnieniu przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które weszło w życie 1 sierpnia 2002 r. oraz nie ma zastosowania do zaskarżonego MPZP; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 89 ustawy o planowaniu z 2003 r. w zw. z § 48 MPZP oraz § 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 48 MPZP, poprzez ich błędne zastosowanie oraz powołanie ich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kontekście podstaw prawnych rozstrzygnięcia (po dokonaniu szerokiej wykładni systemowej), podczas gdy przedmiotowe akty prawne weszły w życie na długo po zakończeniu procedury uchwalania i po wejściu w życie Planu, co może wskazywać na nieprzestrzeganie zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit); 4. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 1-3 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu z tych przepisów faktu, że zgoda udzielona przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 lipca 1982 r. (P-l-2120/39/81) zachowała ważność i mogła być wykorzystana w toku uchwalania MPZP, podczas gdy te przepisy prawne nie mogą być podstawą do takiego stwierdzenia, gdyż dotyczą mocy obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, Dz. U. z 1996 r., poz. 106, poz. 496), a zgoda z 1982 r. nie była decyzją wydaną na podstawie przepisów tej ustawy, ani nie była wydana na podstawie lub w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego na podstawie przepisów tej ustawy, gdyż zgoda z 1982 r. została wydana na podstawie art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79) i nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r.; 5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że stanowi on podstawę do tego, aby uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do wypełnienia obowiązku uzyskania zgody wymaganej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), podczas gdy celem zarzucanego przepisu jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa, a gmina nie uchwaliła kolejnego planu oraz nie daje podstaw do stwierdzenia, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych wyrażone w ramach procedury dla konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachowują ważność na potrzeby innego planu; 6. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r. polegającego na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zgoda z 1982 r. jest dokumentem wystarczającym do stwierdzenia, że doszło do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, podczas gdy zgoda z 1982 r. w zakresie gruntów położnych na terenie gminy Zielonka, została udzielona na konkretny cel (kierunek projektowanego przestrzennego rozwoju rozbudowy), tj. "na przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne (...) projektowanych pod centralne składowisko odpadów paleniskowych elektrociepłowni warszawskich", podczas gdy w MPZP grunt ten (w tym działka o nr ew. [...]) został przeznaczony na zupełnie inne cele, tj. pod budowę urządzeń technologicznych większej uciążliwości (w tym oczyszczalnię ścieków) w ramach zakładu utylizacji odpadów komunalnych, zamiast składowiska odpadów paleniskowych; 7. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r. polegający na stwierdzeniu, że przy uchwalaniu MPZP spełniony został obowiązek wynikający z tego przepisu, podczas gdy ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do innego wniosku; 8. naruszenie przepisów prawa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka oraz niestwierdzenie nieważności MPZP pomimo tego, że w toku postępowania nad uchwaleniem Planu nie uzyskano niezbędnej zgody na przeznaczenie części gruntu na cele nieleśne, pomimo tego, że przystępując do uchwalania planu, grunt ten był niewątpliwie lasem tak w rozumieniu ustawy o lasach, jak i w związku z jego klasyfikacją ujawnioną w Ewidencji gruntów i budynków, a zgoda z 1982 r. nie mogła być wykorzystana, ponieważ utraciła moc, a cel w niej wyrażony był zgoła inny niż przeznaczenie określone dla tego gruntu w MPZP; 9. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r., poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka skutkującą brakiem stwierdzenia nieważności Planu pomimo tego, że w trakcie uchwalania MPZP doszło do istotnego naruszenia procedury polegającego nieuzyskaniu niezbędnej zgody właściwego ministra w związku z koniecznością wyłączenia gruntów z produkcji leśnej; 10. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych z 1995 r. poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka skutkującą brakiem stwierdzenia nieważności MPZP pomimo tego, że przy uchwalaniu Planu doszło do poważnego naruszenia proceduralnego, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi złożonej w niniejszej sprawie; 11. naruszenie przepisu postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 §1 ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r. poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka skutkującą brakiem stwierdzenia nieważności MPZP pomimo tego, że w trakcie uchwalania Planu doszło do braku uwzględnienia ochrony gruntów leśnych, tj. nie uzyskano wymaganej zgody właściwego organu na przeznaczenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na cele nieleśne oraz pomimo tego, że zaplanowano przeznaczenie tego gruntu na teren urządzeń technicznych większej uciążliwości w ramach zakładu utylizacji odpadów, tj. przeznaczono ten grunt na cele wybudowania oczyszczalni ścieków komunalnych i odcieków ze składowiska odpadów komunalnych; 12. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r. poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka skutkującą brakiem stwierdzenia nieważności MPZP pomimo tego, że nie oznaczono w Planie obszaru działki o nr ew. [...] z [...] jako terenu podlegającemu ochronie ze względu na jego przeznaczenie leśne, a tym samym wyłączenie możliwości jej zabudowy, a zamiast tego, pomimo nieudzielenia przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia leśnego tego gruntu, zaplanowanie na terenie tej działki budowy oczyszczalni ścieków i odcieków ze składowiska; 13. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu z 1994 r. poprzez brak należytego nadzoru nad działalnością Rady Miasta Zielonka skutkującą brakiem stwierdzenia nieważności MPZP pomimo tego, że uchwała ta w § 24 zawiera obowiązki co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w sposób niemożliwy do zrealizowania, tj. ustala, że unieszkodliwianie wytwarzanych przez zakład ścieków bytowo-gospodarczych oraz odcieków ze składowiska (zaplanowanym m.in. na terenie funkcjonalnym El), ma się odbywać w oczyszczalni zlokalizowanej na terenie funkcjonalnym D, a ściślej rzecz ujmując, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] pomimo tego, że niemożliwe jest wybudowanie takiego obiektu na tym terenie, biorąc zwłaszcza pod uwagę fakt, że obszar tej działki nie został objęty prawidłowo wydaną zgodą na przeznaczenie jej na cele nieleśne, a zatem działka ta jest wyłączona z zabudowy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu powinno zostać skonstruowane jednocześnie zwięźle i wyczerpująco. Sąd powinien w sposób zrozumiały dla strony i pozwalający na ewentualną kontrolę instancyjną przedstawić swój tok rozumowania, odnosząc się wyłącznie do kwestii istotnych dla sprawy. Z uzasadnienia powinno wynikać, jakie normy miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz jaka była interpretacja przepisów. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie powinno ono pozwalać na ustalenie, jaką operację logiczną przeprowadził sąd, stosując normy prawne w sprawie (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Wywód powinien zostać przedstawiony w sposób logiczny, uporządkowany i zwięzły, ponieważ nadmierne rozbudowanie o elementy nieistotne dla sprawy może uczynić uzasadnienie niejasnym. Oczywistym jest także, że zwięzłość nie może oznaczać nadmiernej lakoniczności, sprowadzającej się do ogólnikowych i abstrakcyjnych stwierdzeń, niepopartych istotną argumentacją. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok z dnia 9 maj 2024 r., sygn. akt I OSK 1355/23 i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skargę wniesiono na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd powinien był zweryfikować interes prawny skarżącej do zaskarżenia miejscowego planu, a następnie w sposób gruntowny przeanalizować treść zaskarżonego aktu, mając na uwadze rozbieżne stanowiska stron. Nie sposób stwierdzić, czy prawidłowo sąd wywiązał się z tego obowiązku, gdyż wywody zawarte w uzasadnieniu są zbyt rozbudowane i częściowo nielogiczne, a jednocześnie wnioski sformułowano nazbyt lakonicznie oraz ogólnikowo w sposób niepowiązany z wcześniejszymi rozważaniami. Prowadzi to do konkluzji, że w uzasadnieniu nie wskazano w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i niemożliwe jest otworzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w punkcie pierwszym tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się uzasadniony. Wypada w tym miejscu podkreślić, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia ważną funkcję w szczególności w takim przypadku, gdy zostanie sporządzone na wniosek, co jest jednocześnie zapowiedzią wniesienia skargi kasacyjnej. W takim przypadku należy dołożyć szczególnej staranności, aby uzasadnienie było przekonujące dla strony i umożliwiło kontrolę instancyjną. Ponadto powinno dawać świadectwo, że sąd gruntownie przeanalizował akta sprawy i rozważył argumentację podniesioną przez wszystkie strony. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Druga ze wskazanych przesłanek występuje, gdy zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione, czyli skarżący kasacyjnie trafnie zidentyfikował wady rozstrzygnięcia, ale nie dezaktualizują one słuszności rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Rozstrzygnięcie może być słuszne, mimo że w uzasadnieniu przedstawiono błędną argumentację, nieprawidłową podstawę prawną itd. W niniejszej sprawie sąd drugiej instancji nie może ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, ponieważ uzasadnienie w żadnej mierze nie pozwala na taką analizę. Ustalenie czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 184 p.p.s.a. wymagałoby dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny własnych ustaleń w oparciu o akta sprawy, czyli sąd drugiej instancji musiałby wykonać to, co należało do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niedopuszczalna byłaby sytuacja, gdy sąd drugiej instancji w istocie przeprowadzi kontrolę sądowoadministracyjną po raz pierwszy. Narusza to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W rozpoznawanej sprawie występuje szereg wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione przez sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał przepisy dotyczące interesu prawnego strony we wniesieniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazał nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest M. Następnie stwierdził, że "M. nie jest dysponentem terenu z obszaru funkcjonalnego D i działki o nr ew. [...] z obrębu [...], to jednak posiada interes prawny w żądaniu zmiany lub stwierdzenia nieważności postanowień, dotyczących tego terenu. Na terenie funkcjonalnym D zaplanowano bowiem budowę infrastruktury technicznej również dla obsługi przedmiotowej nieruchomości, a - w ocenie Skarżącej - konstrukcja MPZP w tym zakresie, uniemożliwia realizację jakiejkolwiek inwestycji." Wniosek nie pozostaje w istotnym związku z przedstawionymi rozważaniami, a przede wszystkim z załącznikami dołączonym do skargi. Brak jasnego powiązania między przeprowadzonymi rozważaniami, a wyciągniętym wnioskiem jest wadą powtarzającą się w całym uzasadnieniu. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu jest kwestia obowiązywania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, rzutująca na możliwość przypisania przedmiotowym działkom statusu lasu, niewyłączonego z produkcji leśnej. Sąd przedstawił ogólny wywód w przedmiocie właściwych przepisów w zakresie uzyskania zgody. Kolejno, z niezrozumiałych względów, przedstawił ocenę mocy obowiązującej miejscowych planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz po tym dniu, a także przedstawił wywód w zakresie pozostania w mocy zgód w przypadku miejscowych planów, które utraciły moc. Sąd wskazał także na sposób wykładni przepisów. W sposób niepowiązany z powyższymi rozważaniami, stwierdzono, że istnieje podstawa do uznania obowiązywania spornej zgody. Konkluzja sądu nie została w żaden sposób powiązana z przedstawionymi wcześniej rozważaniami i trudno pojąć, co doprowadziło do przedstawionych wniosków. Sąd nie stwierdza, że rozumowanie jest błędne, a jedynie, że nie sposób odtworzyć, jakie podstawy faktyczne i prawne doprowadziły do przedstawionej konkluzji, która ma być aktualna w konkretnej sprawie. Kolejno sąd stwierdził, że w świetle przedstawionych założeń teoretycznych istotne znaczenie dla sprawy ma wyrażenie zgody przez Ministra Ochrony Środowiska pismem z dnia 10 czerwca 1997 r. Sąd stwierdził, że zgodą zostały objęte grunty o powierzchni ok. 47 ha – wchodzące w skład oddziałów leśnych nr [...], [...], [...], [...] Nadleśnictwa [...]. Pozostała część gruntów objęta planem, uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie pisma Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 lipca 1982 r. Sąd stwierdził, że organ przekonująco wyjaśnił, że zgoda obejmowała powierzchnię ok. 250 ha, w skład których wchodziły oddziały leśne: [...], [...], [...], [...] obrębu Z. oraz około 12 ha obejmujących oddziały leśne [...], [...]. Wskazał także, że działka o obecnym numerze ewid. [...] zlokalizowana była pomiędzy oddziałami leśnymi o ówczesnych numerach [...] i [...] Nadleśnictwo [...]. Sąd nie wskazał zatem w sposób niebudzący wątpliwości czy sporna działka była objęta którąś ze wskazanych zgód – a jeżeli tak, to którą. Wymaga to rzetelnego ustalenia położenia działki i obszarów objętych zgodami. Nie jest natomiast wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że sporna działka znajdowała się pomiędzy terenami, które były objęte zgodą. Sąd nie przeprowadził także analizy treści uzyskanych zgód, przepisów, na podstawie których zostały wydane oraz ich mocy obowiązujących. W tym miejscu należy także zauważyć, że nie powinno budzić wątpliwości jakie przepisy, obowiązujące w konkretnym czasie, były podstawą rozstrzygnięcia. Jak trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie spółka, wadliwe sporządzenie uzasadnienia w całości uniemożliwia kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Wobec stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocena pozostałych zarzutów byłaby przedwczesna. Należy końcowo podkreślić, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona całościowej i rzetelnej kontroli, mając na uwadze powyższe uwagi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.