II OSK 218/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 571/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 26 maja 2022 r., nr 1201/XL/2022 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym wydzielenie wewnętrzne oznaczone symbolem KS w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW/U na rysunku planu wyznaczone od terenu parkingu oznaczonego symbolem KS do granicy opracowania zmiany planu przy ul. B.; 2. zasądza od Gminy Lublin na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 571/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubelskiego (dalej: "organ nadzoru", "Wojewoda", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Lublin z 26 maja 2022r., nr 1201/XL/2022 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Lublin (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 26 maja 2022 r. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I - obszar północno-wschodni dla obszaru D - rejon al. Spółdzielczości Pracy. Organ nadzoru zaskarżył uchwałę w części obejmującej wydzielenie wewnętrzne oznaczone symbolem KS (obszar obsługi komunikacji) w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej) na rysunku planu, wyznaczone od terenu parkingu oznaczonego symbolem 1KS do granicy opracowania zmiany planu przy ul. Bazylianówka, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Zdaniem Wojewody uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie" w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak wydzielenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi terenu ciągu pieszo-jezdnego łączącego ul. Bazylianówka z al. Spółdzielczości Pracy i terenem obsługi komunikacji oznaczonym symbolem 1KS. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Następnie wskazano, że niewydzielenie obszaru obsługi komunikacji KS w formie linii rozgraniczających było działaniem celowym i zamierzonym, a wynikało z faktu, że obszar ten jest wydzieleniem wewnętrznym (w ramach funkcji podstawowej, nie terenem o innym przeznaczeniu) i jako taki podporządkowany jest głównej funkcji terenu MW/U. WSA w Lublinie nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że skarga nadzorcza nie może odwoływać się do naruszenia indywidualnych uprawnień i interesów podmiotów prawa. Zatem zarzuty skargi, które odwołują się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela działki nr ew. 3/12, w tym kwestii dotyczących ograniczenia możliwości zagospodarowania działki związanych z określonym w zaskarżonej uchwale sposobem jej zagospodarowania - nie podlegały ocenie. W ocenie Sądu wojewódzkiego, konieczność dokonania rozgraniczenia wymaga wyłącznie sytuacja, gdy obok siebie istnieją dwa wykluczające się przeznaczenia terenu. Następnie wyjaśniono, że obszar KS stanowi funkcję uzupełniającą terenu 1MN/U, nie jest on sprzeczny z przeznaczeniem podstawowym obszaru i jako taki nie wymagał rozgraniczenia na rysunku planu. Przedmiotowe wydzielenie wewnętrzne w ramach funkcji podstawowej to wprowadzenie dodatkowych wymogów zagospodarowania tego terenu poprzez określenie miejsca lokalizacji ciągów komunikacji kołowej i pieszej, z dopuszczeniem lokalizacji miejsc parkingowych (które są obligatoryjnym elementem zagospodarowania działki budowlanej). Zdaniem WSA w Lublinie przedmiotowy obszar wydzielenia wewnętrznego w ramach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej (na którym ma być lokalizowany ciąg komunikacji kołowej i pieszej) nie powinien zostać wyznaczony jako odrębny teren wydzielony liniami rozgraniczającymi, stanowiący funkcję drogi publicznej. W zaskarżonym planie w terenie oznaczonym 1MW/U zostały wyznaczone wydzielenia wewnętrzne oznaczone symbolem KS jako obszary, które mają stanowić przestrzeń półprywatną lub prywatną, nie zaś publiczną. Następnie Sąd I instancji wskazał, że plan celowo nie wyznaczył w obszarze obejmującym m.in. działkę nr 3/12 terenów przestrzeni publicznej dostępnych dla każdego obywatela. Pozostawił przedmiotowy kwartał w całości do zagospodarowania przez właścicieli nieruchomości. Wprowadzone rozwiązanie ma w zamiarze umożliwić dostęp do zrealizowanych w ramach głównego przeznaczenia terenu budynków. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie ma podstaw, aby traktować wydzielenie KS jako teren drogi publicznej. Teren ten nie posiada bowiem jakichkolwiek cech publicznego obszaru komunikacji. Ponadto brak podstaw, aby teren ten pełnił funkcję drogi wewnętrznej lub ciągu pieszo-jezdnego dostępnego publicznie. Rozwiązanie to ma umożliwić dostęp do realizowanych w ramach przeznaczenia głównego budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego: a) polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż brak wydzielenia na rysunku planu liniami rozgraniczającymi terenu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KS łączącego ul. Bazylianówka z al. Spółdzielczości Pracy i terenem obsługi komunikacji oznaczonym symbolem 1KS - nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; b) polegające na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez uznanie, iż wydzielenie wewnętrzne KS nie stanowi szlaku komunikacyjnego oraz nie wchodzi w skład układu komunikacyjnego dla obsługi terenu 1MW/U, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. - poprzez jego niedostateczne uzasadnienie; poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, tj. dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 13 stycznia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., co wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Kluczowym dla sprawy dokumentem stanowiącym część akt planistycznych jest pismo Prezydenta Miasta Lublin do Wojewody z 15 czerwca 2022 r., którego treści WSA w Lublinie nie poddał analizie. Natomiast zdaniem NSA stan faktyczny wynikający z tego pisma, poza innymi kwestiami, miał zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy. Wyjaśnia bowiem motywy wydzielenia spornego terenu KS jako ciągu pieszo-jezdnego w obszarze jednostki planistycznej 1MW/U. Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd wojewódzki oddalając skargę. Jednakże przyjęte stanowisko, którego odzwierciedleniem jest uzasadnienie wyroku, jest błędne. Wadliwość ta jednak jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie zaś naruszenia art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. Spornym zagadnieniem jest ustalenie w planie wydzielenia wewnętrznego KS w ramach funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenu zabudowy usługowej. Na rysunku planu jest to wąski pas pomiędzy terenem obsługi komunikacji i terenów parkingów, a ul. Bazylianówka zaznaczony szarym kreskowaniem. W § 9 ust. 9 pkt 5 planu w obszarze 1MW/U wyznaczono obszar obsługi komunikacyjnej, oznaczony graficznie na rysunku planu ukośnym szrafem w kolorze szarym i symbolem KS, w obrębie którego ustalono: nakaz lokalizacji ciągów komunikacji kołowej i pieszej oraz dopuszczono lokalizację miejsc parkingowych. W metodyce przygotowywania projektu planu miejscowego dopuszcza się przeznaczenie w ramach danej jednostki planistycznej części terenu pod inny cel, związany z funkcją tego obszaru, w którym znajduje się to wydzielenie (vide wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2309/16). Dotyczy to często terenów zieleni, skwerów, placów zabaw lub choćby parkingów. Celem tego zabiegu jest zagwarantowanie, że w ramach danej jednostki będą tereny przeznaczone pod funkcję służebną wobec tej podstawowej, ale niekoniecznie pożądaną przez inwestorów. Wydzielenie ma obsługiwać przede wszystkim jednostkę, w ramach której zostało przewidziane. Nie byłoby zatem przeszkód, aby poprzez wydzielenie wewnętrzne wprowadzić do planu np. wydzielenie pod parking służący obsłudze tego terenu, co wyłączałoby w tym miejscu zabudowę. W realiach niniejszej sprawy wydzielenie wewnętrzne nie spełnia tych wymogów i zdaniem NSA stanowi w istocie element komunikacji. Oznacza to, że jest odmiennym przeznaczeniem od funkcji mieszkaniowej i usługowej. W konsekwencji teren ten powinien zostać rozgraniczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i potraktowany jako element całego układu komunikacyjnego. Zgodnie z § 4 pkt 9 ppkt a) rozporządzenia plan ustala zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Plan określa układ komunikacyjny wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Rozporządzenie w załączniku nr 1 wskazuje różne rodzaje przeznaczenia terenów, m.in. zabudowy mieszkaniowej, usługowej oraz terenów komunikacji. Jako akt wydany w ramach delegacji ustawowej pozostaje spójny z przepisami rangi ustawowej. W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie przyjęto obowiązek rozróżnienia terenów o różnorakim przeznaczeniu poprzez wyrysowanie między nimi linii rozgraniczającej. Jeśli zatem przyjąć, że teren określony jako wydzielenie KS stanowi część układu komunikacyjnego, na rysunku planu powinien być wyróżniony graficznie czy to jako teren dróg publicznych (KD), czy jako teren dróg wewnętrznych (KDW). Odpowiednio do części tekstowej powinna być włączona ta droga jako element komunikacji. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że wydzielenie KS jest uzasadnione tym, że ciąg ten ma służyć do zagospodarowania właścicielom nieruchomości w obszarze planu. Tym samym byłoby nieuzasadnione nadanie mu funkcji drogi publicznej. NSA w tym zakresie nie wypowiada się, bowiem kwestia konkretnego rodzaju terenu komunikacji nie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Mianowicie czy w realiach proponowanego zagospodarowania właściwa będzie droga publiczna czy droga wewnętrzna. Kwestie konkretnych rozwiązań planistycznych należą bowiem do rady gminy uchwalającej plan, nie zaś do sądu administracyjnego, który jedynie może wypowiadać się w kwestiach legalności, nie zaś celowości postanowień planu. Należy bowiem pamiętać, że z wydzieleniem drogi mogą wiązać się zobowiązania gminy w stosunku do właścicieli nieruchomości, przez które taka droga ma być poprowadzona. Natomiast sąd administracyjny badając legalność planu powinien dostrzec, że nie została oddzielona funkcja mieszkaniowa i usługowa od funkcji terenu komunikacji. Niewątpliwe natomiast są to różne przeznaczenia. W konsekwencji, niezależnie, czy ten ciąg komunikacyjny uzyska status drogi publicznej czy wewnętrznej, wymaga ta droga wydzielenia od terenów mieszkaniowych i usługowych poprzez wykreślenie linii rozgraniczającej, co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie. Kluczowym dla zakwalifikowania wydzielenia jako układu komunikacyjnego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie zaś wewnętrznego wydzielenia są uwarunkowania terenu planu. Otóż wydzielenie to w istocie komunikuje ul. Bazylianówka z al. Spółdzielczości Pracy. Zapewnia równoległy do ul. Magnoliowej dostępny publicznie ciąg komunikacyjny, łączący dwie drogi publiczne. Tym samym zapewnia obsługę terenów położonych przy al. Spółdzielczości Pracy poprzez teren parkingu 1KS z nieruchomościami położonymi przy ul. Bazylianówka. W swoim przebiegu pełni zatem rolę ciągu komunikacyjnego. Podkreślono, że obszar KS jest istotny ze względów przestrzennych, w tym dostępu potencjalnych mieszkańców budynków zlokalizowanych na działkach w sąsiedztwie al. Spółdzielczości Pracy z usługami publicznymi zlokalizowanymi w rejonie ul. Bazylianówka (tereny sportu, rekreacji, biblioteka i kościół) – tak pismo Prezydenta do Wojewody z 15 czerwca 2022 r. Wyznaczając zatem przedmiotowy ciąg komunikacyjny prawodawca miał na uwadze potrzeby społeczne polegające na skomunikowaniu przyszłej zabudowy na nieruchomościach przy al. Spółdzielczości Pracy z obiektami usług publicznych, znajdujących się po przeciwnej stronie obszaru planu. Taki cel ogólnopubliczny może być zrealizowany poprzez zapewnienie układu komunikacyjnego, nie zaś przez wewnętrzne wydzielenie. Układ komunikacyjny tworzą drogi publiczne różnych kategorii (art. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), drogi wewnętrzne (art. 8 ustawy o drogach publicznych) oraz ciągi pieszo-jezdne, drogi rowerowe itp. jako inne szlaki komunikacyjne. Wszystkie one muszą tworzyć układ komunikacyjny powiązany z układem zewnętrznym. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, bowiem owo wydzielenie wpisuje się w istniejący układ komunikacyjny, wzbogacając go i tworząc dodatkowe połączenie al. Spółdzielczości Pracy z ul. Bazylianówka. Jako teren o innym przeznaczeniu (komunikacji) musi być oddzielony od terenów mieszkaniowych i usługowych. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne niezastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wyznaczenia terenu komunikacji i tym samym wyznaczenia linii rozgraniczającej oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wydzielenie KS nie stanowi elementu układu komunikacyjnego. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie obejmującym wydzielenie wewnętrzne oznaczone symbolem KS w ramach terenu oznaczonego symbolem 1MW/U na rysunku planu wyznaczone od terenu parkingu oznaczonego symbolem KS do granicy opracowania zmiany planu przy ul. Bazylianówka. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych". Należy zgodzić się z poglądem, że chodzi tu o naruszenie prawa, które miało wpływ na merytoryczną zawartość danego planu miejscowego (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, Nb 1 do art. 28). W niniejszej sprawie zawartość treściowa planu powinna uwzględniać różnego rodzaju przeznaczenia terenu i wykreślać przebieg ciągu komunikacyjnego na rysunku oraz wprowadzić go do części tekstowej planu. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od Gminy Lublin na rzecz skarżącego kasacyjnie Wojewody zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez Wojewodę. Na koszty te składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł.