II OSK 2173/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 526/24 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 526/24, oddalił skargę M. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2023 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy S. pismem z 12 lipca 2023 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na działce o nr ew. [...], obręb B., gmina S. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 27 lipca 2023 r., znak [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warmi. z 2007 r. Nr 122 poz. 1697) - dalej: "rozporządzenie Wojewody", oraz na terenie dwóch obszarów Natura 2000; specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Piska PLH280048. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła M. C. Postanowieniem z 21 grudnia 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - dalej: "GDOŚ", na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na ww. postanowienie złożyła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze (tj. wydruki ze strony internetowej), gdyż uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem I instancji nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, co następuje: Po pierwsze - odnosząc się do zarzutu skargi, iż nie wyjaśniono jak inwestycja negatywnie wpłynie na walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo krajobrazowego oraz nie wyjaśniono na czym będzie polegała zmiana sposobu użytkowania ziemi – Sąd meriti uznał te argumenty skargi za niezasadne. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) - dalej: "u.o.p.": "zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". Realizacja 3 budynków mieszkalnych niewątpliwie spowoduje przekształcenia obszaru obecnego pastwiska na grunt zabudowany; spowoduje "zmianę sposobu użytkowania ziemi" - § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Ponadto nastąpi wprowadzenie zabudowy rozproszonej, w tym intensyfikacja zabudowy na terenie dotąd niezabudowanym i oddalonym od zwartej zabudowy miejscowości D., zlokalizowanej nad jeziorem [...]. W związku z budową przedmiotowych budynków, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca pastwisko, zostanie przekształcona na zabudowę mieszkaniową. To z kolei nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe analizowanego terenu, gdyż utraci on swój naturalny, rolniczy i polodowcowy charakter. Wskazana przez skarżącą zabudowa na dz. nr ewid. [...] znajduje się, (jak sama skarżąca wskazała) około 280 m od terenu inwestycji, po przeciwległej stronie drogi. Pomiędzy obiema działkami występują tereny wolne od zabudowy. Również podział dz. nr ewid. [...] na 27 mniejszych działek budowlanych, nie może stanowić argumentu za wprowadzeniem zabudowy na niezabudowanej dotąd dz. nr ewid. [...]. Zasadnie organy wskazały, że dz. nr ewid. [...], jak również obecnie podzielona dz. nr ewid. [...] znajdują się poza zespołem przyrodniczo-krajobrazowym. Dodatkowo dz. nr ewid. [...] została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., dla którego obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości B., gmina S. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla tych terenów istnieją inne zasady zagospodarowania i inny reżim prawny w ty zakresie. Po drugie - jeśli zaś chodzi o zmianę użytkowania ziemi, to w zaskarżonych postanowieniach prawidłowo wskazano, że dojdzie do zmiany pastwiska na grunty zabudowane, co stanowić będzie ewidentną zmianę sposobu użytkowania ziemi. Po trzecie – zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się z zarzutami skargi wskazującymi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. Po czwarte – w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można również uznać za zasadny zarzut skargi dotyczący tego, że na działkach sąsiednich istnieją zrealizowane inwestycje, jak również, że w sąsiedztwie inwestycji, z uwagi na podział dz. nr ewid. [...] wydzielono 27 działek budowlanych planuje się realizację kolejnych zabudowań. Fakt, że na działkach sąsiednich istnieją lub mają powstać obiekty budowlane nie może stanowić argumentu za uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem niniejszego postępowania, jest zapewnienie zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z u.o.p. Zatem organy w niniejszej sprawie zobligowane były orzekać w oparciu o materiał zgromadzony w tej konkretnej sprawie, w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po piąte - zarzut pominięcia przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony a także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 45 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody – zostały przez Sąd uznane za niezasadne, zostały wystarczają wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego i nie wymagają ponownego powtórzenia. Po szóste – zasadnie organy uznały, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Dodatkowo organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej analizy § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody i uznały, że z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie jest związana z pracami mogącymi stanowić odstępstwa od zakazów - w analizowanej sprawie nie mają zastosowania powyższe odstępstwa. Prawidłowo również uznano, że nie jest również możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od określonych w art. 45 ust. 2 u.o.p. Po siódme – zasadnie organy w niniejszej sprawie ograniczyły się wyłącznie do analizy zgodności spornej inwestycji z rozporządzeniem Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wskazując na sprzeczność takiej inwestycji z tym aktem prawnym. Dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mogły być również uwarunkowania prawne wynikające z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach dwóch obszarów Natura 2000: specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PL8280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Piska PLH280048, tj. wpływ planowanej inwestycji na przedmioty ochrony ww. obszaru Natura 2000. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez błędną i rozszerzoną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz obowiązujący mocą wskazanego przepisu wyłącza możliwość zabudowy działki znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony, uznawana powszechnie za najsłabszą formę ochrony przyrody, nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy obiektów budowlanych; b) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd stanowiska organów, że jako zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru podczas gdy wbrew twierdzeniem organu i Sądu przedmiotowy zakaz dotyczy tylko takich zmian sposobu użytkowania ziemi, które jednocześnie wpłyną negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego; c) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez przyjęcie za organami uzgodnieniowymi rozszerzającej wykładni zakazu ujętego w wymienionym przepisie, w istocie doprowadzając do jego utożsamienia z zakazem jakiejkolwiek ingerencji, co tym samym wyprowadzenie z tego przepisu zakazu realizacji inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego, pomimo że ustawodawca takiego ograniczenia nie wprowadził; d) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd wykładni organów dotyczących pojęcia: "zmiany sposobu użytkowania ziemi", podczas gdy zgodnie z utrwalonym i aktualnym stanowiskiem judykatury przyjęcie, że należy przez to rozumieć zmianę pastwiska na grunty zabudowane, jest nieprawidłowe i niezgodne z obowiązującymi przepisami. e) art. 45 u.o.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zakazy wynikające z przywołanych przepisów u.o.p. i rozporządzenia Wojewody pozwalają na ograniczenie właściciela gruntu w prawie zabudowy, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych; f) art. 45 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie analizy ochrony krajobrazu, a tym samym zastosowania przedmiotowego zakazu tylko do miejsca inwestycji budowlanej, bez uwzględnienia całości chronionego obszaru, jak i miejsca położenia planowanej inwestycji na skraju obszaru chronionego oraz pominięcie istniejącej zabudowy w obszarze chronionym; g) traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 u.o.p., w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru i miejsca położenia nieruchomości, w odniesieniu do konkretnych walorów widokowych i estetycznych. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody wskutek nieprzeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji własnej, dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego, a tym samym bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu uzgodnieniowego i w rezultacie oddalenie skargi pomimo istnienia wadliwości postanowienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych jak i materialnych, które powinny spowodować uchylenie postanowień organów pierwszej oraz drugiej instancji; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd pierwszej instancji działalności organów administracji publicznej występujących w niniejszej sprawie, przejawiającą się w braku zastosowania środka określonego w treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu, tj. uchylenia skarżonego postanowienia GDOŚ oraz poprzedzającego postanowienia RDOŚ na mocy których nie wyjaśniono w sposób jasny i wyczerpujący, w jaki sposób zamierzona inwestycja skarżącego ma powodować złamanie zakazu wskazanego w rozporządzeniu, dodatkowo mając na uwadze istnienie zabudowań na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, uzbrojenie nieruchomości sąsiednich w infrastrukturę wodociągową, w sieć elektryczną, a dodatkowo zaprojektowane sieci. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a, poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, wskutek przyjęcia, że: - realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, ponieważ inwestycja ma zostać zrealizowana na gruncie oznaczonym jako pastwisko, podczas gdy zarówno Sąd jak i organy nie wskazały jakie to konkretne działania inwestora doprowadzą do powyższego, a jako uzasadnienie swojego stanowiska podnosząc jedynie ogólnie, iż do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie poprzez zmianę pastwiska w na grunty zabudowane; - wskutek realizacji planowanej inwestycji nastąpi wprowadzenie zabudowy rozproszonej, w tym intensyfikacja zabudowy na terenie dotąd niezabudowanym podczas gdy ze stanu faktycznego wynika, że teren został już poddany urbanizacji wskutek istnienia zabudowań na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie oraz zwartej zabudowy nad samym jeziorem [...], uzbrojenia nieruchomości sąsiednich infrastrukturę wodociągową, w sieć elektryczną, a dodatkowo zaprojektowanych sieci ujawnionych na ortofotomapach internetowych. Co zostało całkowicie zbagatelizowane; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w konsekwencji nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń postępowania, do których doszło w toku postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy rozstrzygnięcia wydane przez organu obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek braku dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli poprzez: - przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń organów w zakresie wpływu planowanej inwestycji na zachowanie walorów krajobrazowych chronionego obszaru co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; - całkowitego zbagatelizowania, że wskutek położenia działki skarżącej wokół zabudowań, w sąsiedztwie zwartej zabudowy, przy drodze, na skraju zespołu oraz w pobliżu sieci wodociągowych i energetycznych, mnogiej zabudowy znajdującej się po wschodniej stronie Jeziora [...] tuż przy jego brzegu, których istnienie doprowadziło do utraty walorów chronionych rozporządzeniem Wojewody brak jest na analizowanym terenie jakichkolwiek zasługujących na ochronę widoków czy walorów estetycznych co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady adekwatności i proporcjonalności ograniczeń w zakresie prawa własności, w tym także naruszenia interesu prawnego skarżącej, w stosunku do celu, dla którego ustanawia się zespół; - uznanie, że rzekomo sama skarżąca wskazała, że zabudowa na dz. nr [...] (działka za drogą) znajduje się około 280 m od terenu inwestycji, podczas gdy takie stanowisko nie wynika ze skargi, a zabudowa na tej działce nr [...] znajduje się ok 225 m od nieruchomości Skarżącej, natomiast wartość około 280 m to odległość nieruchomości skarżącej od zabudowanej działki [...], co jednoznacznie przesądza o tym, że nie doszło do prawidłowej analizy stanu faktycznego przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia, a dodatkowo potwierdza, że na wskazanym terenie odległość zabudowań warunkowana jest wielkością działek nie zaś rzekomym niezabudowaniem terenu analizowanego; - podzielenia zapatrywań organu II instancji, iż przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz zmiany użytkowania ziemi i w rezultacie doprowadzi do utraty wartości przyrodniczo-krajobrazowych, podczas gdy takie wnioski nie wynikają z okoliczności sprawy bowiem Sąd przyjął bezkrytycznie uzasadnienie stanowiska organu podnoszącego jedynie ogólnie, iż do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i powołującego się jedynie na rolniczy i polodowcowy charakter, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dokonano analizy z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i odgórnie uznano, iż działania inwestora związane z realizacją inwestycji skutkować winny odmową uzgodnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi - dowolne uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi bez wskazania, na czym sugerowane przez organ naruszenie miałoby konkretnie polegać, jakie przyjąć rozmiary i jakie negatywne skutki dla ochrony przyrody wywoływać; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7a w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 8 K.p.a. wobec naruszenia wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek uznania przez Sąd 1 instancji, iż organ II instancji nie naruszył prawa materialnego, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; g) art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego wydruków map internetowych, stanowiącego dokument prywatny (wynik oględzin strony internetowej), jako niedopuszczalnych, podczas gdy dowód ten pochodzi ze źródła, na które powołuje się i korzysta sam organ wydając rozstrzygnięcie, a które Sąd przyjął za własne, i dowód ten miał niebagatelną wartość dla oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a ponadto miał znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodował nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. 3. błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na: - bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny, czy kulturowy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, - całkowitym zbagatelizowaniu, że wskutek położenia działki skarżącej wokół zabudowań, w sąsiedztwie zwartej zabudowy, przy drodze, na skraju zespołu oraz w pobliżu sieci wodociągowych i energetycznych, mnogiej zabudowy znajdującej się po wschodniej stronie Jeziora [...] tuż przy jego brzegu, których istnienie doprowadziło do utraty walorów chronionych rozporządzeniem brak jest na analizowanym terenie jakichkolwiek zasługujących na ochronę widoków czy walorów estetycznych co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady adekwatności i proporcjonalności ograniczeń w zakresie prawa własności, w tym także naruszenia interesu prawnego skarżącej, w stosunku do celu, dla którego ustanawia się zespół. - uznaniu, że rzekomo sama skarżąca wskazała, iż zabudowa na dz. nr [...] (działka za drogą) znajduje się około 280 m od terenu inwestycji podczas gdy takie stanowisko nie wynika ze skargi, a zabudowa na tej działce nr [...] znajduje się ok 225 m od nieruchomości skarżącej, natomiast wartość około 280 m to odległość nieruchomości skarżącej od zabudowanej działki [...], co jednoznacznie przesądza o tym, że nie doszło do prawidłowej analizy stanu faktycznego przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia, a dodatkowo potwierdza, że na wskazanym terenie odległość zabudowań warunkowana jest wielkością działek nie zaś rzekomym niezbudowaniem terenu analizowanego - inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody oraz stanowić będzie ingerencję w krajobraz co stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo- krajobrazowego i zagraża jego walorom, w tym zmieni dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, podczas gdy planowana zabudowana w żaden sposób nie wpłynie na walory przyrodnicze chronione wskazanym rozporządzeniem, a co więcej Sąd za organami nie wskazuje jakie to konkretnie działania Inwestora doprowadzą do tej zmiany ograniczając się wskazania iż do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji oraz do powołania się jedynie na rolniczy i polodowcowy charakter. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na dz. nr ewid. [...], obręb B., gmina S. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zasadą jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., zarzucając, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez GDOŚ. Skarżąca kasacyjnie zasadniczo wskazała na następujące okoliczności sprawy, które nie zostały wystarczająco wyjaśnione: czy zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie", czy działka skarżącej znajduje się w, czy poza granicami zwartej zabudowy, oraz sposób zagospodarowania najbliższego i bezpośredniego sąsiedztwa działki będącej własnością skarżącej. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że badanie wpływu przedmiotowej inwestycji na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie" ma głównie charakter materialnoprawny, i tak właśnie organ odwoławczy do tej kwestii podszedł, analizując właściwe przepisy u.o.p. oraz przepisy rozporządzenia Wojewody. To bowiem obowiązujący porządek prawny, a ścisłej sposób rozumienia przepisów określających zasady ochrony danego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, stanowi podstawę oceny, czy planowana inwestycja byłaby do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zakazów. Zarzut niepełnego zbadania przez organ odwoławczy usytuowania działki skarżącej z uwzględnieniem sąsiadującej zabudowy oraz charakteru istniejącej w sąsiedztwie zabudowy nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i zaskarżonego wyroku - spójnych z dokumentacją zawartą w aktach sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odległości pomiędzy nieruchomościami, wynikają wyłącznie z charakterystyki wskazanego terenu, na którym dominuje rozproszona zabudowa wynikająca w wielkości działek. Podniósł jednocześnie, że nie można pominąć przy tym faktu, iż zabudowa wsi koncentruje się na wschód od terenu inwestycji. Organ trafnie ocenił, że realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie realizację zabudowy rozproszonej, a zatem znaczącą ingerencją w krajobraz na terenie o niepodważalnych walorach krajobrazowych, tj. wśród terenów rolnych, zadrzewień śródpolnych, lasów oraz w sąsiedztwie jeziora, co jest sprzeczne z celami, dla których powstał zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie". Wyjaśnił ponadto, że realizacja trzech budynków mieszkalnych spowoduje przekształcenia obszaru pastwiska na grunt zabudowany, co będzie miało wpływ na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Zdaniem GDOŚ, realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie również zwiększenie intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Ponadto wskazał, że w wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca pastwisko zostanie przekształcona na zabudowę mieszkaniową, a to nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zmiana pastwiska na grunty zabudowane stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował powyższe ustalenia oraz wniosek organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody. Odstępstwo to zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Druga natomiast dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ wyjaśnił przy tym, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sorkwity (załącznik do uchwały Rady Gminy S. z 29 sierpnia 2014 r. nr [...]), nie wynika, aby działka o nr ew. [...] położona była w granicach terenów zwartej zabudowy wsi. Nie ulega zatem wątpliwości, że pierwsza przesłanka odstępstwa nie została spełniona w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy przeanalizował także drugi wyjątek dotyczący uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i stwierdził, że powyższa przesłanka w przedmiotowej sprawie również nie ma zastosowania. Na podstawie mapy stanowiącej załącznik graficzny projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalił, że żadna z działek przyległych do działki inwestycyjnej nie jest zabudowana. Przez uzupełnienie zabudowy rozumie się nie tylko nową zabudowę, ale i zabudowę między budynkami na przyległych działkach. Oznacza to, że przynajmniej dwie sąsiednie działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Zatem przynajmniej dwie przyległe działki musiałyby być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Sąd zasadnie uznał, że realizacja zabudowy na terenie działki o nr ew. [...] nie będzie stanowiła uzupełnienia zabudowy na analizowanym terenie lecz jej poszerzenie, w tym wprowadzenie zabudowy na terenie dotychczas niezabudowanym. Podniósł, że budowa budynków mieszkalnych realizowana ma być w oderwaniu od istniejącej zabudowy skoncentrowanej w sąsiedztwie jeziora [...] i będzie stanowić zabudowę rozproszoną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestię zabudowy w sąsiedztwie działki skarżącej. Odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej, że organy i Sąd nie uwzględniły innych zabudowań w sąsiedztwie, należy przypomnieć, że organy orzekały w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, według przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną i mapą stanowiąca załącznik graficzny do mapy. Z dokumentów tych nie wynika, że w sąsiedztwie działki skarżącej są zabudowania i że działka skarżącej mieści się w obszarze zwartej zabudowy. Teren inwestycji obejmuje północno-zachodni fragment działki, oznaczony jako grunt pastwisko PsVI. Zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotowa działka, jak i działki sąsiednie są niezabudowane. Otoczenie działki to wielohektarowe, otwarte użytki rolne częściowo porośnięte zadrzewieniami śródpolnymi. W odległości ok. 35 m od terenu inwestycji znajduje się zabudowa wsi B., która skupiona jest w pobliżu jeziora[...]. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej dotyczącego wydruków map internetowych, stanowiącego dokument prywatny, podczas gdy dowód ten miał niebagatelną wartość dla oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a ponadto miał znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodował nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem rozpoznającym sprawę. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Treść omawianego zarzutu prowadzi zaś do wniosku, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie to rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, co z przywołanych wyżej powodów jest stanowiskiem nieznajdującym podstaw w przepisach prawa, w tym również w art. 106 § 3 P.p.s.a., którego naruszenie strona skarżąca kasacyjnie nieskutecznie zarzuca. W ramach podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na błędną wykładnię art. 45 u.o.p. art. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, polegającą generalnie na przyjęciu, że planowana inwestycja, tj. budowa budynku mieszalnego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy planowana budowa trzech budynków jednorodzinnych spełnia wymóg zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu. Skarżąca zarzuca bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, że jako zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, podczas gdy przedmiotowy zakaz dotyczy tylko takich zmian sposobu użytkowania ziemi, które jednocześnie wpłyną negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora Sorkwickie" obejmuje teren 4460 ha w górnej części dorzecza K. z jeziorami: [...] otoczoną terenami leśnymi i otwartymi (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Szczególnym celem ochrony tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 2 rozporządzenia). Trzeba skonstatować w tym miejscu, że jakakolwiek działalność inwestycyjna człowieka co do zasady wiąże się z jakimś przekształcaniem obszaru, co nie może oznaczać, że działalność taka jest wykluczona w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tym samym zakaz zabudowy wyinterpretowany z przepisów o charakterze pośrednim (brak wyraźnego zakazu zabudowy w o.p. regulujących zakazy obowiązujące w omawianej formie ochrony przyrody) może mieć miejsce, o ile będzie godzić w cele ustanowienia danej formy ochrony przyrody. W tym kierunku wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 351/22, (LEX nr 3851812) wskazując, że co prawda zakazy niszczenia, uszkodzenia lub przekształcania obiektu lub obszaru oraz zakazy zmiany sposobu użytkowania ziemi nie są tożsame z zakazem zabudowy, ale nie oznacza to, że każda zabudowa jest dopuszczalna. Niedopuszczalna jest zabudowa, która godzi w cele przyświecające ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowemu. Innymi słowy, organ powinien w każdej sprawie dokonać indywidualnej oceny, czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24, LEX nr 3823999). Zdaniem skarżącej, zasadniczym kryterium jest cel ochrony, a zatem badanie dopuszczalności planowanej inwestycji powinno polegać na rozpatrzeniu rzeczywistego wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że organy stosujące przepisy dotyczące ochrony określonych obszarów muszą mieć na uwadze utrzymanie dotychczasowych walorów całego obszaru. Dotyczy to każdej ze spraw, dopiero wówczas realne staje się zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych wyznaczonego obszaru chronionego. Dla jasności wywodu należy przypomnieć, że art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. określa jeden z zakazów, które mogą być wprowadzone przez właściwego ministra w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Taki zakaz wprowadziło rozporządzenie Wojewody w § 3 ust. 1 pkt 7. Natomiast w § 2 tego rozporządzenia określono cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu jako pewnej całości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba przepisy rozporządzenia należy tak rozumieć, że realizacji ogólnego celu, dla którego ustanowiono dany zespól, tj. ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych, służą zakazy, które akt ten formułuje. Innymi słowy, zakazy stanowią odzwierciedlenie szczegółowych celów, dla których utworzono obszar chroniony, a ich przestrzeganie winno zapewnić zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych, jakie posiada obszar chroniony jako całość, także dla przyszłych pokoleń. Wobec powyższego, postępowanie organu właściwego w sprawach ochrony przyrody koncentruje się na badaniu opiniowanej inwestycji pod kątem zakazów unormowanych w prawie. Jak podniesiono wyżej trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia należy interpretować łącznie z § 3 ust. 3 tego rozporządzenia. Ustęp 3-ci konkretyzuje zakaz określony w ust. 1 pkt 7, tj. dotyczący zmiany sposobu użytkowania ziemi, wskazując na zmiany polegające na "zabudowie", a o takie w istocie w niniejszej sprawie chodzi. Zmiany sposobu użytkowania ziemi mogą mieć miejsce tylko na obszarze zwartej zabudowy wsi i jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Z powyższego należy wnosić, że poza tymi przypadkami obowiązuje zakaz zabudowy, o ile spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie realizację zabudowy rozproszonej, a zatem znaczącą ingerencją w krajobraz na terenie o niepodważalnych walorach krajobrazowych, tj. wśród terenów rolnych, zadrzewień śródpolnych, lasów oraz w sąsiedztwie jeziora, co jest sprzeczne z celami, dla których powstał zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie". Realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie również zwiększenie intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Ponadto w wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca pastwisko, zostałaby przekształcona na zabudowę mieszkaniową, a to nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Ponadto zmiana pastwiska na grunty zabudowane stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi. W niniejszej sprawie, grunty nieużytkowane rolniczo stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która to ma służyć inwestorowi jako miejsce zamieszkania. Zatem stan faktyczny występujący aktualnie w terenie zostanie zmieniony na skutek wprowadzenia na omawianym fragmencie działki gruntu zabudowy mieszkaniowej. Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 45 u.o.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zakazy wynikające z przywołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia pozwalają na ograniczenie właściciela gruntu w prawie zabudowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przyjął bezkrytycznie uzasadnienie stanowiska organu podnoszącego jedynie ogólnie, że do naruszenia przedmiotowego zakazu dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i powołującego się jedynie na rolniczy i polodowcowy charakter, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dokonano analizy z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i odgórnie uznano, że działania inwestora związane z realizacją inwestycji skutkować winny odmową uzgodnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować trzeba, że ochrona środowiska należy do podstawowych zasad ustrojowych państwa, co znajduje potwierdzenie m in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. w związku z ochroną środowiska. W niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy dokonały oceny możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji także w aspekcie konstytucyjnych zasad dotyczących możliwości ograniczania chronionych praw i wolności, w tym własności skarżącej. Zarówno zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i zasada ochrony własności wynikająca z art. 64 Konstytucji, zakazują wprowadzania ograniczeń naruszających istotę wolności lub prawa, w tym wypadku własności. Przepisy Konstytucji wyraźnie jednak wskazują, że prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażono pogląd, z którego wynika, że zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Unormowanie art. 64 Konstytucji w pewnych warunkach rozszerza, w innych uzupełnia uregulowania przewidziane w art. 21. Trybunał potwierdził wielokrotnie prezentowane stanowisko, że samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum. Obecna regulacja art. 64 ust. 3 Konstytucji spełnia, zdaniem Trybunału, podwójną rolę. Po pierwsze – stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie – zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności z pewnością stanowić mogą kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń. W przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 należy traktować wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń tego prawa. Trybunał stwierdza, że ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa własności (i innych praw majątkowych) musi zarówno uwzględniać wymagania przewidziane w art. 64 ust. 3, jak i opierać się na skonfrontowaniu danej regulacji z przesłankami konstruującymi ogólną zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3 (zob. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Istotą omawianej zasady jest miarkowanie działań organów administracji publicznej i ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z zasadą tą wiążą się nakazy: przydatności, konieczności (podkreśla się, że obowiązkiem ustawodawcy jest zastosowanie ograniczenia najmniejszego, a wystarczającego do osiągnięcia celu), proporcjonalności sensu stricte, to jest właściwej relacji pomiędzy celem działania, a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że wydając zaskarżone postanowienie organ dokonał należytego – proporcjonalnego ważenia wartości. Mając na względzie powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazanej zasady proporcjonalności. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.